关于企业管理制度借鉴应用法理的思考

张美厚

（中国国家铁路集团有限公司企业管理和法律事务部 公司律师、高级经济师、副教授，北京 100844）

企业是国家的基本经济组织，企业管理制度只有遵从国家制定或认可的法理，才会受到国家法律的保护，才易被执行或遵守。本文试图在梳理我国社会主义法的法理的主要内容、对比企业管理制度与法律的异同的基础上，提出企业管理制度借鉴应用法理的一些建议，以期对企业管理制度的制定和实施能够有所参考。

1 我国社会主义法的法理的主要内容

以马克思主义关于法的本质的基本观点为指导，立足我国社会主义基本国情，在借鉴世界各国法制成果和总结我国法制发展经验并不断完善的基础上，我国社会主义法形成了自己的法理。

1.1 法的要素

法是由法律规范组成的。法律规范是指国家制定或认可的，以权利、义务为主要内容的，由国家强制力保障实施的行为规范，可以分为法律规则和法律原则[1]。法律规则是具体规定法律权利、义务以及后果的法律规范，提供了 “应当做……”“可以做……”“禁止做……”的行为模式，明确了违反应承担的责任，可以直接适用于法律裁判。法律原则是为法律规则提供某种基础性或指导性的原理或价值准则的法律规范，指引创制和适用法律规则。在法律裁判时，如没有相应法律规则，可以适用法律原则。

1.2 法律体系

把一国现行有效的全部法律规范，按照一定的标准和原则划分为不同的法律部门，形成内部和谐一致、有机联系的整体即为法律体系。我国社会主义法律体系以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规和地方性法规、自治条例、单行条例及行政规章等多个层次的法律规范构成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面都已有法可依[2]。

1.3 法的效力

法的效力，即法的约束力，指人们应当按照法律规定的行为模式来行为，否则会受到法律制裁。法的效力范围包括法对人的效力范围、空间效力范围和时间效力范围。

法对人的效力是指法律对谁有效力，适用于哪些人。我国采用“以属地主义为主，与属人主义、保护主义相结合”的原则确定法对人的效力。

法的空间效力是指法在哪些地域具有效力，适用于哪些地区。一般来说，一国法律适用于该国主权范围所及的全部领域，其中的某些法律还具有域外效力。根据我国刑法规定，一些发生在我国境外的犯罪行为，可以适用我国刑法追究刑事责任。

法的时间效力是指法何时生效、何时失效以及法的溯及力。法的生效时间主要有三种：自公布之日起生效；规定具体生效时间；规定公布后符合一定条件生效。法的失效时间即法被废止、效力消灭的时间，有的在新法或其他法律中明文规定废止旧法，这是明示的废止；有的在法律适用过程中，出现新法与旧法冲突时，适用新法而使旧法事实上被废止，这为默示的废止。法的溯及力指法对其生效以前的事件和行为具有约束力，现代法治社会实行的是法不溯及既往的原则，但是，在刑法领域，各国采用的通例是“从旧兼从轻”的原则[3]。

1.4 法的实施

法的实施是指法律在社会现实生活中被实际施行，包括执法、司法、守法和法律监督四个方面。没有法的实施，法律就如同一张白纸，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”[4]。为了保障法的实施，法律规定行为主体因违法或违约行为应当承担法律责任，不主动承担的，特定国家机关将予以法律制裁。

1.5 冲突解决

法律冲突的解决是指法律适用时遇有法律规范的内容相矛盾时，如何解决的问题。我国解决法律冲突遵循以下原则：

1）上位法优于下位法。除授权立法外，制定机关的地位越高，法律规范的效力等级也越高。

2）新法优于旧法。当同一制定机关先后就同一领域的问题制定了两个以上的法律规范时，新制定的法律规范在效力上要高于先前制定的法律规范。

3）特别法优于一般法。当同一主体在某一领域既有一般性立法，又有特殊立法时，特殊立法的效力优于一般性立法。

1.6 主张法治

一是法律具有最高权威。任何人任何组织都必须在法律的范围内活动。二是坚持良法之治。“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得好的法律”。三是国家权力必须依法行使。国家权力的获得，来源于法律的规定；国家权力的行使，必须遵循正当程序。

2 企业管理制度与法律的异同比较

2017年底，我国全民所有制企业基本完成了公司制改革，我国企业的组织形式已主要为公司制了。因此，本文所称企业管理制度专指公司制企业的管理制度，即由企业及其出资人依据法律法规或法律法规赋予的权利制定的，关于企业经营管理和生产或服务的，由企业纪律或国家强制力保障实施的行为规范的总称。

2.1 企业管理制度与法律的相同特征

1）都属于一种普遍性的行为规范。法律为国家、政府、社会和国民的行为提供了一定的标准、尺度，明确哪些是应该做的，哪些是可以做的，哪些是禁止做的。企业管理制度也为企业及其出资人、管理人员和其他员工提供了行为的准则、模式。当然，法律和企业管理制度的普遍性是从整体的属性而言的，就一部具体的法律或一件具体的企业管理制度而言，可以仅在部分地区、部分企业或仅对特定主体适用。

2）都具有一定的意志性。法律是由国家制定或认可的，具有国家意志性，体现统治阶级的意志，在我国要反映广大人民的意志。企业是国家的基本经济组织，其管理制度首先要体现国家的意志，但法律也赋予了企业一定的自主经营权，因此，也会体现出资人和企业的意志，我国国有企业管理制度还应体现大多数员工的意志。

3）都以权利和义务为主要内容。法律的制定和实施均围绕权利和义务而展开，包括确定权利和义务的界限，处理有关权利和义务的纠纷与冲突，保障权利和义务的实现等。企业管理制度的制定也是要明确适用主体可以享有哪些权利，应当行使哪些职权、履行哪些职责或义务，施行过程和保障机制也是围绕权利和义务的实现而展开的。

4）都通过实施才能实现其作用。法律只有被执行、被遵守才能实现其指引行为、分配利益、维护秩序等作用。因此，国家要设立军队、警察、监狱等机器保障法的实施。企业管理制度也只有被执行、被遵守才能实现其规范行为、保障安全、创造效益等作用，因此，企业要通过纪律约束力或借助国家强制力保障其管理制度的实施。

2.2 企业管理制度与法律的主要差别

1）适用的范围不同。全国人民代表大会和人大常委会制定的法律及国务院制定的行政法规可以在全国范围内有效，地方性法规、规章及自治条例、单行条例等在一定区域内有效。企业管理制度有的适用于企业内部，有的适用于所出资企业，仅在企业内部或其出资权限范围内有效。

2）效力的来源不同。法律的效力来自于制定机关的权力，是国家赋予的。企业管理制度的效力有的来自于法律，如贯彻法律而制定的实施办法；有的来自于企业和管理人员或企业和员工之间的合意，如企业制定的关于员工违反管理制度的惩罚措施，实质上是企业制定的劳动合同格式条款，经过了员工的认可。也正因为这样，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》规定：“用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”[5]可见，让适用对象知悉是这类管理制度有效的必要条件。

3）可诉性不同。任何人都可以将法律作为起诉和辩护的根据，合格的法庭可以将法律作为司法裁判的直接依据，也即法律具有可诉性。企业管理制度中，有一些是可以作为起诉和辩护或司法裁判的依据的，如上述根据《劳动法》规定、通过民主程序制定的企业规章制度；但企业的内部一些争议法院是不受理的，如一些人事任免争议，因此，有的企业管理制度不具有可诉性。

4）责任形式不同。根据违法的性质和对社会危害程度，法律责任主要包括刑事责任、行政责任、民事责任。企业管理制度无权设定刑事责任、行政责任，违反企业管理制度会承担民事责任或被企业予以纪律处分。

3 企业管理制度借鉴应用法理的建议

企业管理制度作为一种行为规范可以看作是企业内部的法，为了增强企业管理制度的可执行性，树立企业管理制度的权威，有必要在企业管理制度的制定和实施中借鉴应用我国社会主义法的法理。

3.1 坚持制度之治

落实全面推进依法治国基本方略，是企业的责任担当，也是自身高质量发展的必由之路。依法治企所依之“法”既包括法律法规，也包括企业制定的管理制度。法律在国家政治、经济、社会生活中具有最高权威，企业管理制度在企业管理中也应当具有最高权威，企业及其出资人、管理人员和其他员工都应当执行或遵守企业管理制度。依法治国所依之法本身应当是制定得好的法律，依法治企所依之企业管理制度也应当是制定得好的管理制度。

从形式上讲，企业管理制度的要素要齐全，借鉴法的要素，企业管理制度规范一般也应包括制度原则和制度规则。制度原则是制度规则制定的统领和适用的指导，制度起草时首先要深入研究相关法律规定、宏观形势和企业实际，准确把握制定的目的、适用的对象、调整的关系，确立基本原则。制度规则要包含假定条件、行为模式、法律后果，指明哪些是应当做的、哪些是可以做的、哪些是禁止做的，明确适用的主体、条件及违反后应当承担的责任，涉及无权设定的责任的，通过援引的方式表述，如，涉嫌犯罪的依法移交司法机关处理。

从内容上讲，企业管理制度既要贯彻落实法律规定，也应结合实际充分创新。一些企业对企业管理制度与法律的关系把握不准，有的凡制定企业管理制度都要找上位依据，没有法律规定不制定企业管理制度或者不敢作出新的规定；而有的企业又过分强调出资人和企业的自主权，忽视国家意志、员工意愿，甚至超出企业权限作出规定。实质上，法律对企业管理的某些领域是不作规定的，作出的规定也不可能考虑到千态万状、千变万化的实际，凡法律不禁止的，企业都可以结合管理需要作出创造性规定。当然，法律已明确应当做或禁止做的，任何企业都不得违反。

从程序上讲，借鉴法的程序正当原理，企业管理制度的制定、实施要遵守严格的程序，企业管理制度的规范既要包括管理职权，也要规定行权程序。实体的正义要靠程序的正义来保障，但是，有的企业的管理制度的制定和发布比较随意，应当由内部哪个部门起草，需要内部哪些部门会签、哪个部门审查、哪个机构审定，谁来签发，不明确或不严密，直接影响制度的严肃性和权威性；一些企业的管理制度热衷于设定针对所出资企业的审批权，有的不规定详细审批条件，有的不规定具体审批时限，有的不规定审批流程，所出资企业不知满足什么条件才能获批，不知什么时候才能获批，审批相关的部门扯皮打架，严重影响效率效益。

为了保证企业管理制度的建设质量，制度起草时要广泛征求意见，加强调研论证，国有企业应当把国家、企业、员工的意志统一于制度中；制度颁布时要履行规定的审核审查程序，做到贯彻法律与开拓创新的结合、实体权利和行使程序的协调；制度颁布后要跟踪评估，及时修改执行性差和不适应的规定。

3.2 构建完整体系

有的企业是随着自身的成长进程动态、临时制定管理制度的，发展到一定程度，回过头来一看，发现零、散、乱，很不统一。有的企业是从原政企不分的政府部门中分设的，既有制度哪些是行使政府职能的、哪些是行使企业管理权的，哪些应该废止、哪些应该修订、哪些应该保留，一时难以清理完毕，新建制度往往先从管理急需开始，逐渐铺开，几年下来，有效制度几千件，但是，是否覆盖全部管理领域不很清楚，具体有哪几个层级不甚清晰，管理空白和制度冲突现象都有所存在。为了保证企业经营管理各个方面都有制度可依，也为了保证企业管理制度的统一与权威，有必要借鉴我国社会主义法律体系，加强企业管理制度的规划和建设，加快形成覆盖全面、和谐一致、有机联系的完整体系。

1）要确立公司章程在企业管理制度中的核心地位。公司章程是由公司出资人依法制定，调整公司内部组织关系和公司运行机制的根本规定，是公司其他制度制定的基本依据，其他制度不得与公司章程相悖。

2）企业管理制度要覆盖经营管理各领域。企业要全面梳理既有的业务领域、管理领域，确立一定的标准，分为相应的管理系统、子系统等，构建制度的横断面，在此基础上展开制度建设，拓展新的业务后及时补充相应规定，确保企业经营管理的各个方面都要有相应管理制度可依。同时，各系统、各领域的管理制度应当相互协调、和谐统一。

3）企业管理制度要有明确的层级。以章程为统领，章程具有最高效力。章程之下可以划分为基本管理制度、具体规章制度。基本管理制度是调整各管理领域普遍性的关系、规范相关行为的制度，作出的规定可以是概括性的、原则性的，但一定要涵盖该领域的全部管理关系，为具体规章制度提供上位依据。具体规章制度与基本管理制度相衔接，包括基本管理制度的实施办法以及调整管理领域中某一方面的关系、规范相关行为的制度。下一层级的管理制度不得与上一层级的管理制度相矛盾、不得修改上一层级的管理制度。制度层级不宜太多，以防止制度泛滥。

为了方便识别企业管理制度的层级效力，最大限度防止制度冲突，要下决心统一规范制度名称，力争做到从名称就可以判断效力高低。如第一层级称章程；第二层级的基本管理制度称为管理办法；第三层级的具体规章制度称为实施办法、规定、规程，其中实施办法是基本管理制度的全面细化，规定、规程是基本管理制度中某一方面问题的细化。同一层级的制度名称不宜太多，否则容易造成认识混乱。

3.3 明确效力范围

企业管理制度效力即管理制度的约束力，适用的主体应当按照管理制度规定的行为模式来行为，否则，将受到纪律处分或法律制裁。借鉴法的效力范围，企业管理制度的效力范围也可以分为对人的效力范围、空间效力范围和时间效力范围。

企业管理制度对企业及其出资人、管理人员和其他员工有效。但是，并不是每一个管理制度均对这些主体具有约束力。如我国《公司法》规定，“公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力”。企业管理制度还可以直接适用于其全资子企业。从空间角度看，企业管理制度在其管辖范围内有效，有的管理制度对进入企业领域的企业以外人员有约束力。为了便于执行，企业管理制度的生效时间可以明确为自制度公布之日起生效，或在制度中规定具体的生效时间；企业管理制度的废止宜全部采用明示方式，即在新制度中明文规定废止旧制度。借鉴法的溯及力原则，企业管理制度原则上应当不溯及既往，但纪律处分的规定宜采用“从旧兼从轻”的原则。

在企业集团中，母公司为了实现集团战略，可以通过股东代表或派出董事、高级管理人员在控股企业的决策程序中发挥作用，推动其管理制度在控股企业适用。

3.4 切实保障实施

企业管理制度的实施是指企业管理制度在企业管理中具体运用的过程。法律在被创制之初仅是一种文本意义的法律，企业管理制度在被制定出来之初也仅是一种文本意义上的制度，通过实施才从文本转化为现实的行为规范，不实施或实施不了，也如同一纸空文。

考虑到不是所有企业管理制度都具有可诉性，企业管理制度的实施强调执行、遵守、监督三个方面。制度的执行是指企业的出资人和企业的管理部门、管理人员按照制度的规定行使职权、履行职责的活动。制度的遵守是指制度适用的主体以制度规范为行为准则，自觉行使权利、履行义务的活动。制度的监督是指企业内部专门成立的监督部门及其他管理部门、董事、监事、管理人员等对执行或遵守制度的监视督促。

为确保企业管理制度的实施，在制定时要明确违反的情形和应承担的责任。制度发布后要向适用的主体公开，并加强宣传教育，促使相关主体增强认同感、自觉遵守。特别是要加强制度执行、遵守的监督检查，对违反者严格追责，这是确保制度实施的根本保障。

3.5 规范解决冲突

企业业务领域众多，管理制度制定主体各异、时间不一，各领域、各层级的管理制度不可避免会发生矛盾，如何解决适用中的冲突是必须要回答的问题。借鉴法律冲突解决的原则，企业管理制度冲突按照以下原则解决为宜：

1）上位制度优于下位制度。制度的效力等级首先取决于其制定主体或决策主体在企业中的地位，由不同主体制定或决策的制度，效力等级不相同，权力机构制定的制度效力最高，决策机构制定的制度效力高于执行机构制定的制度。

2）特别制度优于一般制度。当同一主体在某一管理领域既有一般性制度规定，又有特殊制度规定时，特殊制度的效力优于一般制度。

3）新的制度优于旧的制度。当同一主体按照相同的程序先后就同一管理领域的问题制定了两个以上的制度时，新制定的制度效力优于旧的制度。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。行之有效的企业管理制度也是依法治企的前提。充分借鉴应用我国社会主义法的法理，高质量高效率健全完善企业管理制度体系，扎实推进企业管理制度实施，必将全面推进依法治企，保障和促进企业持续健康发展。