政府购买公共文化服务的风险识别、致险成因与防范路径*

胡守勇

（湖南省社会科学院公共文化研究中心 长沙 410003）

1 引言

政府购买公共文化服务是鼓励和引导社会力量参与、推进公共文化服务社会化发展、构建现代公共文化服务体系的重要制度设计。学术界对政府购买公共文化服务的风险问题研究主要体现在三个方面。一是从一般意义上揭示风险存在的原因，包括：公共文化服务购买与社会组织发育程度、大众文化消费意愿、文化单位运行机制、当前服务监管模式等不相适应[1]；政策法规缺失、购买范围狭窄、社会私营供给主体缺乏、购买程序与流程不完善、监管评估机制不健全等[2]。二是对“非合同制”治理模式的风险识别。有学者借鉴国外经验，认为“非合同制”治理模式在我国具有实践价值，但存在公共文化服务供给的碎片化、公共文化服务政策的长效性危机、公共文化服务的民主价值危机、多元文化机构间关系的协调困境等风险[3]。三是对公共文化投资项目的风险应对。如对融资风险、运营风险、市场风险和社会风险的规避研究[4]，对PPP项目中公私部门间的风险分担[5]等。相较于其他公共服务，政府购买公共文化服务制度推行的时间较晚，学术界对这方面的风险研究还较薄弱，既缺乏对政府购买公共文化服务风险问题的个案研究，又缺乏对风险识别、致险成因、防范机制等方面的系统研究。本研究将政府购买公共文化服务制度放在构建现代文化治理体系宏观背景下进行理论分析，旨在提供一个政府购买公共文化服务风险识别、致险成因和防范路径的分析框架，以期能在理论上引起学术界对政府购买公共文化服务风险问题的重视；在实践上推动有关部门在具体购买活动中增强风险意识、完善制度设计，发挥好政府购买公共文化服务的制度价值，不断提高公共文化服务的供给质量和水平。

2 政府购买公共文化服务的风险识别

中国特色社会主义进入新时代，世情、国情、党情发生深刻变化，我们面临的风险挑战前所未有。习近平总书记强调“增强忧患意识、防范风险挑战要一以贯之”[6]“要高度重视和防范各种风险，早作谋划，未雨绸缪，及时采取应对措施，尽可能减少其负面影响”[7]。作为一项重要的制度创新，政府购买公共文化服务承载着培育和践行社会主义核心价值观、巩固马克思主义在意识形态领域指导地位，高质量供给公共文化服务、维护人民群众基本文化权益等重要功能。毋庸讳言，在制度实施和购买活动中，来自政策系统内外部环境的风险因素可能使购买活动偏离预期效果。基于政府购买公共文化服务的功能视角，综合考虑现阶段该制度运行的内外部环境因素，笔者识别出政府购买公共文化服务的四类风险。

2.1 意识形态失守风险

习近平总书记指出：“思想舆论领域大致有红色、黑色、灰色‘三个地带’。红色地带是我们的主阵地，一定要守住；黑色地带主要是负面的东西，要敢于亮剑，大大压缩其地盘；灰色地带要大张旗鼓争取，使其转化为红色地带。”[8]公共文化服务是思想文化领域的红色地带，不但要守好阵地，还要通过高质量、高效能的公共文化服务供给，向思想文化领域的灰色地带传递正能量，与黑色地带争夺地盘。政府购买公共文化服务实践中形成了体制内购买与体制外购买、竞争购买与非竞争购买、单位制购买与项目制购买等多种方式共存的格局。随着文化领域供给侧结构性改革的深入推进和现代公共文化服务体系的不断完善，体制内购买为主向体制外购买为主转变，营利性组织为主向非营利性组织转变，非竞争性的单位制向竞争性较强的项目制转变[9]。在这种结构性调整中，可能出现两种倾向，导致意识形态阵地失守风险。一是淡化意识形态倾向。淡化意识形态指的是将文化产品混同于一般的公共产品，只注重保障公民基本文化权益，不善于从政治上看问题，忽视文化产品的意识形态功能。实践中表现为对承接主体、服务内容把关不严，有的甚至将公共文化服务委托给国外NGO组织或一些宗教类社会组织，让非主流社会思潮在潜移默化中得以步步为营，让社会主义意识形态节节后退，最终导致阵地沦陷。二是泛化意识形态倾向。泛化意识形态指的是带着封闭僵化的思维，看不到政府购买公共文化服务制度价值之所在，不信任体制外市场主体和社会组织。在政策制定中，培育社会力量动力不足，引入社会力量参与公共文化服务不深入，让政府购买公共文化服务长时间在体制内循环，贻误文化体制改革时机，让公共文化服务供给缺乏吸引力，导致供给质量上不去，使其功能发挥大打折扣；在制度执行中，以主体审核或内容审查为托词，通过各种繁琐程序，将社会力量排斥在竞争性购买之外，最终导致阵地塌陷。

2.2 制度价值偏离风险

政府购买公共文化服务是顺应社会主义市场经济深入发展，推动政府职能转变、深化文化管理体制改革的重要制度设计，旨在通过引入竞争机制和鼓励社会力量参与，提高公共文化服务的供给效能，更好地满足人民日益增长的美好生活需要，蕴含着公共性、公益性、竞争性和效能性等制度价值。如果政府不能成为“精明的买主和管理者”，相关流程得不到监督和管理，服务质量和效率评估得不到保证[10]，那么这些价值就可能偏离。一是政府低价购买导致公共性流失。在政府购买公共文化服务过程中，政府存在用最少的钱买最好服务的财政管理动机，无暇顾及服务质量。如在竞争性购买中，“价低者得”很容易成为常态，出卖方低价中标后必然会把利润损失转嫁给社会公众，导致公众最终享受的文化服务要么是需要额外付费的，要么可能是质量不高的，从而带来公共性的流失。二是市场发育不足导致竞争性阙如。政府购买服务的前提是存在竞争性的承接主体，独立而平等的合作双方是购买关系成功的保障，否则购买就沦为形式[11]。由于公共文化服务供给市场尚未成熟，实践中或是由于政社分开不彻底导致的“儿子买、老子卖”“内部购买”问题，或是供给主体能力不足导致不具备竞争性购买条件或竞争性购买中出现“陪标”问题，甚至供给主体之间形成价格同盟，加之信息不对称，政府在购买过程中可能面临“高价购买、低效服务”的窘境[12]，最终损害竞争性的制度价值。三是主体逐利趋向导致公益性减损。在公共文化服务市场体系逐渐成熟的条件下，参与政府购买公共文化服务的主体既有各类所有制形式的文化企业，又有各类非盈利性的文化类社会组织。这些主体参与政府购买公共文化服务后，在竞争机制作用下，“选择性参与”“选择性生产”可能成为供给主体的生产逻辑，“撇脂现象”可能会普遍存在，最终导致公益性损失。四是服务供需脱节导致效能性损耗。提高公共文化服务效能是政府购买公共文化服务制度的重要价值，供给与需求的吻合是提高公众满意度的基本条件。政府购买公共文化服务使政府的直接供给转变为间接供给，在需求表达、群众评价和反馈机制不健全的情况下，针对性和有效性就可能大打折扣，服务供给与文化需求就可能错位，群众满意度可能下降，最终导致公共文化服务效能的损耗。

2.3 购买流程脱轨风险

公共文化服务具有种类多，形式多，层次多等特点，政府购买公共文化服务常有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等多种购买方式和购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等各种合同方式。为了规范购买行为，《国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》（国办发〔2015〕37号）规定了项目选定、信息发布、组织采购、项目监管、绩效评价为主要环节的规范化购买流程。虽然购买流程是在实践基础上形成的理性设计，能够最大限度地确保政府购买活动的顺利进行，但每个环节都可能有隐患，存在购买流程脱轨风险。一是项目选定随意化。公共文化服务大多不同于其他有形的公共服务产品，政府难以界定购买的详细内容和标准，决策主体可能会随意选定购买项目，导致本应由政府直接提供的服务却由社会力量介入，本应由社会力量提供的服务却被政府过多干预介入。二是信息发布形式化。在文化体制改革的背景下，有些竞争主体与政府或其主管部门有千丝万缕的联系，或其本身是政府隶属、延伸或分流的部分，在信息发布前早已提前获取相关信息或者获取“量身定做”的关键信息，不但可能引发“权力寻租”，而且难以达到让所有潜在竞争主体公平获取购买信息的目的，导致信息发布走过场。三是组织采购失败。由于全面推行政府购买公共文化服务的时间不长、实践探索不足，可能存在采购程序不科学，采购方识别或评价能力不足，参与竞标的主体隐瞒不利信息等问题，导致采购失败或者选择的竞标主体并不是最佳选择。四是项目监管失效。一方面，由于信息、技术和人员的缺乏以及掌握的信息不对称、缺乏有效沟通交流等原因，政府很难对项目实施进行有效监管；另一方面，承接主体是政府按照规定和要求进行甄选的，即使供给方出现了与预期不符甚至是相反的偏差时，基于承担公共责任的压力，政府监管缺失难免发生[13]。五是绩效评价失准。绩效评价是对政府购买公共文化服务实施情况的评判，对于认定公众需求是否得到满足、后期项目是否继续开展、合同是否续签等有重大影响。由于目前的绩效评价工作既缺乏完善的评估程序和评估指标，又缺乏社会公众有效参与的评价机制和专业化的第三方评价机构，还缺乏对政府自身的评价办法，导致对采购资金的到位和使用情况、人力资源的投入情况、受益主体的满意程度、服务效能的发挥程度等无法进行准确的评价。

2.4 实施保障不力风险

政府购买公共文化服务是转变政府职能、创新文化管理方式的重要抓手。该制度的有效实施需要适宜的制度环境，离不开主客观方面提供保障条件。从发展现状看，由于制度推行起步较晚，各地各行业发展不平衡，全面推行政府购买公共文化服务客观上面临保障不力的风险。一是统筹能力不足。政府购买公共文化服务的内容庞杂，牵涉文化、财政、体育、旅游、新闻、出版、广电等多个部门，条块分割的体制给各级政府的资源整合、统筹协调带来难度，出台科学有效的指导性目录或购买目录难度加大。二是资金保障不力。县级以上人民政府承担政府购买公共文化服务的主体责任，所需资金要列入财政预算，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。由于各地财力悬殊，资金投入规模和项目资金投放进度等都可能影响承接主体的供给质量。三是人力资本短缺。人力资本在政府购买公共文化服务有效运行中发挥着重要保障作用。文化类企业和社会组织的成长、政府合同监管能力的提升、专家团队的打造，以及第三方评估主体的发展都需要相应的人力资本作支撑，人力资本短缺也会导致保障不力的风险。

3 政府购买公共文化服务的致险成因

3.1 社会思潮争夺文化阵地

受国际国内环境的双重影响，全面深化改革阶段的中国社会，伴随社会资源重新分配、社会阶层不断分化而来的是社会价值观的多元并存。各种非马克思主义甚至反马克思主义的社会思潮暗流涌动，思想文化领域“没有硝烟”的斗争激烈。境外敌对势力加大渗透和西化力度，境内一些组织和个人不断变换手法，制造思想混乱，与我争夺人心[14]，主流意识形态面临挑战。文化产品和服务具有鲜明的意识形态属性，对社会和群体的影响有一个潜移默化的过程和润物无声的效果。公共文化服务的公益性、基本性、均等性、便利性等特征更是放大了其文化形态塑造力和社会思潮影响力，必然成为多元社会思潮角逐的重要平台。作为公共文化服务供给方式的制度创新，政府购买以多元主体参与生产和供给为条件，其在释放公共性、公益性、竞争性、效能性制度价值的同时，客观上给各种社会思潮争夺阵地、争夺人心、争夺群众提供了条件。面对改革发展稳定复杂局面和社会思想意识多元多样、媒体格局深刻变化、制度构建还存在薄弱环节的现实境况，在政府购买公共文化服务制度实施过程中，必然存在意识形态淡化、泛化等风险，必须从基础性、战略性工作上下功夫，构筑意识形态风险“防火墙”。

3.2 文化治理面临体制障碍

文化治理是社会治理的重要组成部分，是国家在文化生活领域进行社会管理的基本方式。顺应社会结构的深刻变动，我国文化治理结构中的治理主体、权力关系和治理效应也正发生着复杂变化，经历从“统治性文化治理”到“弥散性文化治理”再到“合作性文化治理”的转变[15]。在“合作性文化治理”模式下，政府主导、政府与市场和社会等多元主体，以文化法治为基本方式，以法律、行政、经济、社会等作为具体手段的动态系统将处于良性循环中。作为文化治理体系的组成部分和重要环节，政府购买公共文化服务所蕴含的制度价值要在成熟的现代文化治理体系中才能有效实现。全面深化文化体制改革是构建现代文化治理体系的突破口。我国文化体制改革的渐进性道路性质，使其呈现出区域和产业部门多方面的“非均衡”特征[16]，面临不少“实践困境”：政事、政企分开有所推进，但均未达到文化改革制度设计所要求的程度；国有文化单位的体制缺陷和能力缺陷并没有得到根本性的改变，资源配置的非竞争性与约束软化状态没有根除；文化市场体系中的各类市场主体公平竞争的环境还需进一步培育；社会力量参与公共文化服务的准入门槛还没有完全破除，适合政府购买公共文化服务制度良性运行的体制环境还有待进一步优化。在推行政府购买公共文化服务过程中，导致制度价值偏离的各类风险难以避免。

3.3 社会组织承接能力不足

社会组织承接能力是推行政府购买公共文化服务的关键。在引导社会力量参与公共文化服务的政策背景下，非公有制社会组织只是传统公共文化供给主体“存量”之外的“增量”部分。传统的“国家—单位”二元结构并未完全转变为市场经济体制下的“国家—社会（市场）—单位”的三元结构，文化领域事业体制模式的路径依赖仍广泛存在[17]。基于意识形态建构和文化公共性的制度设计，制度运行中政府主要面向文化事业单位、国有文化企业购买，其他非公有制文化类社会组织尚不具备参与竞争的整体实力。从发展现状来看，作为“增量”部分的非公有文化类社会组织，其参与购买公共文化服务的能力存在三个方面的不足。一是适格主体较少。政府购买活动本质上是一种合同关系，对承接主体的民事主体资格有基本要求。虽然各类群众文艺团体数量不少，但依法在工商管理或行业主管部门登记成立，能独立承担民事责任的企业、机构、文艺团体（协会）等文化类社会组织较少。二是专业水平不足。公共文化服务具有特殊的专业性，尤其是纳入政府采购的服务内容更需满足特定的条件，对承接主体的专业能力提出了较高的要求。文化类社会组织的专业能力距离文化事业单位或国有文化企业的差距较大，在政府购买活动中缺乏竞争力。没有非公有制社会组织参与的购买活动难以形成应有的竞争性效应。三是人员素质偏低。承接主体的从业人员中不乏大量文化类专业人才，但将新社会组织从业人员转变为坚持先进文化前进方向的“有机知识分子”还需较长时间的建设。非公有制文化类社会组织承接能力不足，难以形成对政府文化管理体制、文化事业单位和国有文化企业内部治理改革的倒逼压力，故而成为引发政府购买公共文化服务制度价值偏离和购买流程脱轨风险的重要原因。

3.4 制度运行支撑体系薄弱

政府购买公共文化服务制度的实施及制度价值的实现需要风险意识、政策法规、操作流程等方面的强力支撑。总体来看，制度运行支撑体系还较薄弱。一是风险意识薄弱。政府购买公共文化服务的风险具有隐形性、缓慢性特征，局部风险事故在短期内并不妨碍大局，再加上追责机制不健全，采购方风险管理意识不强，常对购买活动中的潜在风险麻痹大意，防范化解风险的举措不多，客观上存在一买了之的“甩包袱”现象。承接主体在提供服务过程中看重的是合同义务，风险防控的主体意识不强，常处于被管理的被动地位。二是政策法规不完善。政府购买公共文化服务制度主要在国家层面作了原则规定和顶层设计，政策法规体系性不足。一方面，覆盖面不足。由于政府购买的范围非常广泛，尽管在新一轮机构改革中文化大部门制有所推进，但文化、体育、旅游、广电、新闻、出版等领域公共服务的行业性和专业性特征较强，相关领域的购买活动并没有得到完全覆盖。另一方面，操作性不强。省级以下地方性法规配套不足，尤其是作为公共文化服务的具体实施主体和责任主体——市县一级政府，只有少数地方出台了实施细则[18]，而且制度设计存在结合实际不足、针对性不强、上下一般粗等问题。政策法规的不完善，导致购买内容、购买方式的随意性强，购买程序不够规范。三是操作流程较笼统。公共文化服务具有不同于其他公共服务的社会属性，它是培育和传播主流价值观和现代公共精神的重要途径。目前公益性主导的基本公共文化服务与准公益性的一般公共文化服务在购买操作上没有明确规范，其结果是在购买对象、方式选择、绩效评估等方面出现操作上的混乱和认识上的偏差[19]，导致政府购买公共文化服务的制度价值难以有效实现。

4 政府购买公共文化服务风险的防范路径

4.1 强化意识形态阵地意识

意识形态决定文化前进方向和发展道路。政府购买公共文化服务制度是文化领域改革创新的重要制度设计，实现了文化产业与文化事业的统一，公益性与竞争性的统一。文化领域是意识形态建设的重要阵地，意识形态失守风险是政府购买公共文化服务的根本性、颠覆性风险。习近平总书记指出：“加强对意识形态阵地的管理，落实谁主管谁主办和属地管理，防止给错误思想观点传播提供渠道。”[14]在政府购买公共文化服务中强化意识形态阵地意识在风险防范中具有基础性、战略性意义。一要落实意识形态工作责任制。面对社会思想意识多元多样、媒体格局深刻变化，宣传思想文化战线各级党委（党组）要严格落实意识形态工作责任制，牢牢将领导权、管理权、话语权掌握在手中。要强化服务供给从业人员的政治素质，培养造就一批传播社会主义核心价值观的“有机知识分子”。二要准确适用意识形态风险排查。在政府购买公共文化服务活动中，“淡化”和“泛化”意识形态都是错误的。要树立开放包容的心态，正确区分政治原则问题、思想认识问题和学术观点问题，既要旗帜鲜明地排除和抵制政治错误的文化产品和服务，又要倡导百花齐放、百家争鸣的公共文化服务供给环境。三要引导主流意识形态文化产品创作和生产。要通过政府购买这根指挥棒引导承接主体创新理念、内容和手段，形成新业态、创造新市场、引领新需求，不断提高服务供给质量和水平，实现意识形态宣传模式向文化传播模式的转变。

4.2 全面深化文化体制改革

文化体制改革具有价值整体性和政治敏锐性，兼及经济基础和上层建筑诸多领域，是一场广泛而深刻的系统性变革。政府购买公共文化服务既是文化体制改革的产物，又是推进文化体制改革的重要机制，其有效运行涉及跨所有制、跨部门、跨行业的人力、财力、资源、科技、管理等供给要素的统筹、整合、协调和竞争。全面深化文化体制改革具备了坚实的制度基础、理论基础和实践基础，是防范政府购买公共文化服务风险的根本之策。一要着力在政企分开方面取得突破，培育壮大一批国有文化企业。加快健全管人管事管资产管导向相统一的国有文化资产管理体制机制，鼓励文化企业建立具有文化特色的现代企业制度，积极推动文化企业进行跨区域跨行业跨所有制兼并重组，增强企业文化供给实力[20]。二是着力在政事分开方面取得突破，深化公共文化机构内部改革。要健全各级博物馆、文化馆、图书馆、美术馆等公共文化单位内部改革，健全法人治理结构、建立理事会制度，面向社会和群众需求自主开展业务，既增强对政府购买服务的承接能力，又为社会力量介入开辟制度空间。三是着力在社会力量参与方面取得突破，培育一批非公有制文化类社会组织。顺应当代社会结构和分层的发展趋势，走出一条区别于西方“公共领域”“市民社会”“社区自治”乃至非营利组织的发展模式，降低政府文化类社会组织的准入门槛，让非公有制文化类社会组织成为政府购买公共文化服务中激发创新活力、传播主流价值观、扩大公众满意度的重要承接主体。

4.3 完善购买流程制度设计

科学的购买流程是防范政府购买公共文化服务风险的重要保障，要贯彻中央政策和国家法律的顶层设计，将政府购买公共文化服务制度落细、落小、落实。一要细化购买流程。政府购买公共文化服务的内容包括公益性文化体育产品的创作与传播，公益性文化体育活动的组织与承办，中华优秀传统文化与民族民间传统体育的保护、传承与展示，公共文化体育设施的运营和管理，民办文化体育机构提供的免费或低收费服务等类别，不同类别服务的专业性和特殊性较强。我们要根据风险识别的总体框架，分门别类、细化流程，增强购买流程的操作性和科学性。二要把握关键环节。我国政府购买公共文化服务尚处于初级阶段，各购买环节尚未形成完善的风险管理机制。政府应建立购买项目的可行性分析制度，推进公共文化服务标准化建设，根据不同类别的采购内容和具体实际，确定关键环节进行重点把握，实现风险研判、风险评估、风险防控协同、风险防控责任的有机协调，切实从制度和操作层面防范各类风险。三要完善实施机制，结合实践探索的经验模式，注重机制创新，将政府购买公共文化服务蕴含的制度价值落实到具体的举措中。建立购买方、承接方、受益方在具体项目实施中的风险分配机制，让各个主体明确风险责任，树立风险共担意识[21]；建立、完善专家介入机制、第三方评估机制和受益主体的反馈机制，让政府购买公共文化服务制度有效运行，使各类风险可控。

4.4 提高防范和化解风险的能力

政府购买公共文化服务的风险是客观存在的，提高政府防范和化解风险的能力是有效风险管理的关键。要切实提高全社会的风险防控意识，按照专业化要求不断提高防范和化解风险的能力。一是提高风险识别与评估能力。要将风险识别的基本框架运用到具体的购买活动中，在可行性研究中要识别出各种潜在风险并进行评估，确定根本性风险、制度性风险和一般性风险，制定出相应的应对举措。二是提高合同管理能力。要树立法治意识，将合同管理作为政府购买活动风险防范和化解的基本途径，将公共性、公益性、竞争性和效能性等价值体现到合同条款中，约定好相关主体的风险分担、防范义务和化解责任；根据政府购买公共文化服务的不同类型，完善招投标程序，明确合同监管和争议处置方式。三是提高过程监管能力。建立健全政府购买公共文化服务的过程监管机制，既要加强对采购方的自身监管，又要探索对委托监管机构的监管方式，还要创新社会监管渠道，不断增强政府购买公共文化服务制度的社会认同。

5 结语

公共文化服务类别较多、体系庞杂，专业性和行业性都较强，本研究只是在一般意义上提出了风险识别、致险成因和防范路径的分析框架。在具体购买活动中，尤其是在可行性研究和风险管理活动中，要在本分析框架下结合实际进行风险识别与评估，确定出根本性风险、关键性风险和一般性风险，采取相应的风险化解措施，将各类风险消灭在萌芽状态，最大限度地释放政府购买公共文化服务的制度价值，最大限度地提高公共文化服务的供给质量和服务效能。