完善铁路建设项目工程质量索赔管理机制的思考

王海旻

（中国铁路南昌局集团有限公司审计处 审计师，江西 南昌 330002）

在对N局已完成清概铁路建设项目进行专项审计调查时发现，铁路建设项目普遍存在工程质量缺陷整治修复费用索赔困难，索赔机制运作不畅等问题。对如何完善铁路工程质量索赔管理体制机制，笔者进行一些思考、整理出想法、提出建议。

1 工程质量索赔现状

1.1 已清概项目工程质量索赔状况

2017年末，笔者对全局17个已完成清概项目进行了为期二个月的审计调查，调查的重点包括工程质量索赔状况。根据资料统计，17个项目按合同累计预留工程质量保证金75.85亿元，质保期满已返还质量保证金63.10亿元。截至审计日，项目管理机构质量保证金账面余额12.75亿元。经查证，抽审的项目管理机构没有发生过一件因工程质量缺陷问题向施工单位等质量缺陷责任主体索赔案例，也未发现一件在质量保证金中向设备接收单位支付质量缺陷索赔款案例，仅发现部分项目管理机构列支少量的工程质量缺陷整治费用，如公跨铁立交桥移交检测费等。

抽查三个已完成清概项目的五家资产接收站段时发现，项目不同程度地存在工程质量缺陷问题。根据统计，资产接收站段自行处理的质量事故点18处，运营成本消化197.29万元；待处理质量缺陷点1 588处，估算费用31 770.5万元；站段修复后直接向施工单位获得索赔额仅115.24万元。

目前，资产接收站段发现工程质量缺陷整治处理方式主要有：一是要求施工责任单位整治修复，并承担整治修复费用；二是资产接收管理单位直接整治修复，费用由资产接收管理单位运营成本承担，或直接向施工责任单位索赔；三是施工责任单位委托资产接收单位整治修复，整治修复费用由责任单位承担，资产接收管理单位作其他业务收入。

1.2 现有工程质量索赔体制存在的问题

现有铁路建设项目工程质量索赔体制造成了如下严重后果。

1）新线自静态验收以后，项目管理机构不能获得新建线路中存在质量问题的数量、种类，及已整治销号、未整治销号情况，预计整修款更无法可靠估算。站段对运营中发现的质量问题未通报项目管理机构，项目管理机构也无法与施工单位接洽修复事宜，造成质保金该留存多少、该留存多久，没有系统的筹划。质量索赔及设备整治的环节只有施工方和站段双方在协商，建设管理机构与此事务呈脱节状态。由于工程质量问题整治过程漫长，哪些质量问题是建设期遗留的、哪些是运营中产生的、哪些是原合同内的质量标准，随着时间推移已难以厘清。

2）项目管理机构账户上滞留施工单位（工程质量缺陷责任主体）巨额工程质量保证金，长期无动态。一些项目管理机构工程质量保证期满后拖延工程质量保证金返还，产生债务法律诉讼，影响项目管理机构信誉。

3）质量问题未整治销号，站段不会给予最后质量验收签字；建设管理机构办理完验收交付手续前，出于自我保护仅退还部分到期质保金。与此同时施工企业因收不到尾款，无足够资金，整治工作推进迟缓。一系列联锁反应，导致工程施工质量缺陷得不到及时整治修复，严重影响行车安全；部分站段为及时整治严重影响行车安全的要害工程质量缺陷，不得不挪用运营资金进行整治修复，影响站段经济利益。

4）质量缺陷责任期的修复工作未及时完成，导致项目竣工资产移交滞后。由于资产移交委托代理关系复杂，代理层级多，且受点多、线长、量大等因素影响，移交工作的长期推迟将直接影响到资产的安全和完整[1]。

如何及时处理新线建设质量问题；引导质量问题的处理制度化、合理化；协调各方的诉求，缩短已完成清概项目收尾时间，成为铁路新线建设有关管理部门必须研究的课题。

2 工程质量索赔问题产生的原因

1）建设管理体制原因。铁路建设项目一般实行建管分离的建设管理体制，项目建设的组织管理由专门的项目管理机构负责；项目管理机构通过招标选取项目施工单位（工程局）实施项目；项目建成后资产设备移交给站段（接收管理单位）接收管理运营。这种管理体制导致具有索赔主体法律资格的项目管理机构掌握工程质量保证金，但难以发现工程质量缺陷，且不承担工程质量缺陷产生的风险；设备接收管理单位发现工程质量缺陷，并承担工程质量缺陷产生的风险，但不具索赔主体法律资格，且不掌握工程质量保证金，难以向工程质量责任主体索赔。

2）质量缺陷索赔工作体制不完善。项目管理机构没有指定专门的部门或人员负责质量缺陷整治索赔工作。项目管理机构虽然设有质量安全管理部门，但该部门主要关注项目建设过程中的质量安全管理工作，不重视或很少关注项目初验合格通车后的工程质量缺陷的整治索赔工作。资产接收站段也存在类似问题，发现的资产设备工程质量缺陷信息分散在站段各设备管理部门，如：工务段路桥质量缺陷信息在路桥科，线路质量缺陷信息在线路科，站房质量缺陷信息在房建段，信号质量缺陷信息在电务段，接触网质量缺陷信息在供电段。

3）没有建立质量缺陷整治索赔工作机制。项目管理机构和运营站段是平行主体，互不存在隶属关系，没有建立相互协调沟通机制，项目管理机构与运营站段的上级部门（铁路局集团公司）的信息沟通管道不畅，质量缺陷索赔工作协调难度较大。此外，项目管理机构和运营站段质量缺陷索赔职责不明确，没有建立质量事故发现报告、分析定责、索赔付款、争议处理的工作流程。

3 工程质量索赔措施建议

建设项目存在工程质量缺陷客观上无法避免，从本次审计调查的数据来看，N局建设项目质量索赔工作存在严重的问题，产生问题的根本原因是没有建立工程质量索赔工作制度，导致N局建设项目产生了巨大的工程质量缺陷索赔隐性损失。为解决工程质量索赔制度缺失问题，减少工程质量缺陷索赔隐性损失，减轻运营成本负担，明晰经济利益，提出以下完善质量索赔管理体制的措施建议。

1）铁路新线建设主管机构必须明确建设项目工程质量缺陷索赔工作部门；制定工程质量索赔管理办法；规定工程质量缺陷索赔相关单位、部门的工作职责；规范质量事故发现报告、分析定责、索赔付款、争议处理的工作流程。

2）项目管理机构把质量缺陷索赔作为建设项目管理后期工作的重要内容之一，主动承担质量缺陷索赔主体责任；制定本项目管理机构质量缺陷索赔管理办法，将质量缺陷索赔纳入工程合同条款；指定专门的部门或人员负责质量事故索赔工作，纳入相关部门和人员工作质量考核；建立与设备管理单位质量缺陷索赔信息沟通工作机制。

3）设备接收管理站段要指定专门的部门或人员负责质量事故整治索赔工作，建立设备工程质量缺陷信息集中报告制度。发现设备工程质量缺陷要及时报告给项目管理机构，并向项目管理机构提出整治修复要求及时限，规定时限不能整治修复的要求项目管理机构启动索赔程序。

4）加强质量缺陷信息处理组织管理。项目管理机构、施工单位、资产代管站段应明确相互责任分工与协调制度，建立争议问题快速解决机制，明确信息沟通义务和责任，定期以简报的形式，将缺陷处理信息在各责任人、各部门、各单位间相互传递，以促进必要的沟通和反馈。

5）三方对验收质量合格的资产认真进行清点、及时确认，确保新线资产顺利交付运营代管单位，保证资产的安全和完整。

4 结束语

工程质量索赔制度是铁路建设工程质量监督体系中的重要环节，将各责任主体的不良质量行为进行核实、记录、沟通、通报[2]，并按规进行究责、索赔，是保证铁路建设工程质量，保护人民生命和财产安全的基础。只有高度重视工程质量索赔制度的建设，才能切实地维护资产所有者的利益。