美台关系透析

■ 曾晓栩

美国以新通过的两部涉台国内法案强化美台关系

刚刚过去的2018年，美国总统特朗普3月16日签署生效了《台湾旅行法》，12月31日又签署生效了《亚洲再保证倡议法》。短短一年内频密地通过涉台法案，这是过去美国历史上所没有的。

《台湾旅行法》由美国众议院外交委员会主席、共和党议员罗伊斯(Edward Royce)和参众两院“台湾连线”共同主席、众议院共和党议员夏波(Steve Chabot)等10名跨党派议员共同提出。2017年6月15日，众议院亚太小组审议通过该法案；2017年10月12日，众议院外交委员会全员审议通过，2018年1月10日，众议院全院大会全员审议通过。2018年2月28日，参议院审议通过。由于参议院直接采用众议院版本，不需再经参众两院协商新版本，法案直接送交白宫。美国总统特朗普3月16日在《台湾旅行法》上签字，正式生效。

《台湾旅行法》主要内容为，自从《与台湾关系法》颁布施行以来，美台关系因美国在对台湾的高层互访时所采取的自我约束的限制，缺乏沟通，故而美国政府应鼓励美国和台湾各层级官员的互访。美国的政策应当允许美国所有层级官员访问台湾，允许台湾高阶官员在得到尊重的情况下进入美国，与包括美国国防部、国务院高官会见，并鼓励台湾驻美经济文化代表在美国展开业务等。

《亚洲再保证倡议法》是一个综合型议题的法案。《亚洲再保证倡议法》于2017年开始酝酿，2018年4月24日由共和党参议员加德纳(Cory Gardner)、民主党资深成员马基(Edward Markey)、共和党参议员鲁比奥(Marco Rubio)及民主党参议员卡丁(Ben Cardin)共同提出，并且在正式提出前举行了多场听证会。共和党众议员凯文·麦卡锡(Kevin McMcarthy)则跟进于2018年9月25日提出众议院版本法案。参议院外交委员会2018年9月26日通过，参议院2018年12月4日通过《亚洲再保证倡议法》法案，法案便转由众议院审查；草案内容经过修改，众议院2018年12月12日通过该法案。在参议院2018年12月19日同意众议院的修改后，27日送交美国总统签署，特朗普2018年12月31日签署生效。

《亚洲再保证倡议法》旨在为美国制定印太地区的长期战略愿景，强化美国在印太地区的领导地位，并向区域伙伴与盟邦展现美国的决心，同时透过贸易方式帮助美国经济发展。提案人加德纳表示，这个倡议是一个“世代性的做法”，“将美国的利益置于优先，向美国的盟友提出再保证、威慑美国的对手，并确保美国在未来的世代都能继续在区域位居领导地位”。《亚洲再保证倡议法》针对美台关系部分如下，《亚洲再保证倡议法》重申支持美国与台湾间政治、经济及安全的合作；依与台湾关系法、中美三个联合公报及六项保证实现美国对台湾的承诺；反对改变台海现状，支持两岸都能接受的和平解决方案；亦要求美国总统应定期对台军售，并依《与台湾交往法》派遣高阶官员访问台湾；将台湾纳入美国应肯定的伙伴交往之列等。

美国为台湾打造不对称作战能力加强美台防卫关系

特朗普上任即彻底改变奥巴马政府收缩军力和削减国防开支的政策，三个年度国防预算一年更比一年高，而且得到国会强力支持。2018年8月13日，特朗普签署军费高达7170亿美元的《2019财年国防授权法》。在涉及台湾部分，要求国防部加强与台湾的防务关系，并帮助提升台湾自卫能力。授权法条文指出，《与台湾关系法》及“六项保证”是美台关系重要基石；美国应该加强与台湾的防务与安全合作，并支持台湾发展现代化防务军力，维持足够的自卫能力；强烈支持台湾通过对外军事销售制度、直接的商业销售等获得防御性武器；及时评估和回应台湾的采购需求，改善对台军售的可预测性；美国国防部部长应当推动提升台湾安全的交流政策，包括适当参与台湾军演，比如年度汉光演习，以及让台湾适当参与美国军演等，并根据《台湾旅行法》，促进美台高层防务官员和一般官员的交流等；美国和台湾应该扩大人道救援及灾难救助活动合作；支持美国海军太平洋伙伴人道使命医院船访台。在参众两院对《2019财年国防授权法》法条的联合解释性声明中，众议院还特别强调，国防部部长在推动提升台湾安全的交流政策时，应该包括提供与台湾进行务实的培训和军事演习的机会。参议院也同意众议院有关对提升并改革台湾军队，特别是对台湾后备役部队做出评估的意见等。

《亚洲再保证倡议法》是美国应对中国在印太地区影响力的政策调整。法案授权在未来5年每年拨款15亿美元，用于军事、外交和经济参与及援助等活动，迄今为止这些活动一直被视为缺乏足够资源。法案中，关于对台承诺部分提到，美国总统应该定期向台湾出售旨在应对中国既有和未来可能威胁的防御性武器，包括支持台湾发展并整合适度的不对称能力，把包括可移动、可存活及具有成本效益的能力融入军队，为台湾量身打造了建构不对称作战能力的防务政策，例如加强水下及防空能力。

台湾早已布建了数千枚各式防空对海飞弹。目前台湾正积极提升“潜舰国造”能力，防务部门承包企业正加紧研发飞机与导弹，但是台湾仍然主要依赖美国提供更先进的武器系统。2018年7月，美国国务院提出鼓励台湾将防务预算增至“与其所面临的来自中国的安全挑战相当的水平”。美国官员曾表示，理想的情况是台湾防务预算能在当前占地区生产总值(GDP)不足2%的基础上翻一倍。2018年9月，美国国务院批准对台湾3.3亿美元军售案，明确提出对台湾军售是帮助台湾提高防卫能力。军售案包括F-16和F-5战斗机零部件和支援系统，但是未包括台湾多年来一直想买的新型战斗机F-35和潜艇技术。美国纽约帕克战略政治咨询机构副总裁肖恩金指出，“一些人可能把零部件看作是一种拒绝，因为台湾真正想从美国要的是一些大型武器系统。但是我认为这批军售是特朗普总统在过去15个月来对台湾不断支援的又一个步骤”。

对此，台湾防务部门回应称，军售有助于强化台湾的自我防卫能力，确保台海和平，“军售显示美国对我们国防安全的高度重视”。2018年7月，蔡英文在出席“凯达格兰论坛”时说，台湾致力提升防务与阻吓力量，将持续依实际需求和地区生产总值(GDP)增长调增防务支出，同时推动“自主国防”产业。美国德克萨斯大学奥斯汀分校中国政策中心创始执行主任方大为(David Firestein)在2019年1月17日接受美国之音专访时说：“自从制定了《与台湾关系法》以及采取现有政策以来，我们在过去40年时间里所看到的是，不管美国向台湾出售多少军备，美国都无法给台湾提供使它摆脱中国大陆给它造成的安全难题的军备，这是因为不管台湾做了什么，中国大陆都会加倍地做，强化它的防卫态势和导弹态势等，因此通过向台湾提供军备使它摆脱与中国大陆的安全困境是行不通的。”在其看来，如果美国一味向台湾提供更多军备的话，这会使台湾陷入一场决不会赢的军备竞赛。

在维护台湾国际空间上美国冲在一线

蔡英文上台后两年时间，台湾“邦交国”减少5个，仅剩余17个，在多米尼加、萨尔瓦多与台湾断交时，白宫都曾公开发表声明，公开帮台湾挡涉外压力。对于台湾与萨尔瓦多的断交，美国友台国会议员甚至专门提案帮助台湾维系“邦交国”，严重干涉中国内政。2018年9月4 日，共和党联邦参议员加德纳与鲁比奥，以及民主党参议员马基、梅南德兹(Bob Menendez)共同提案《台湾邦交国国际保障与强化倡议》。提案目的在于加强台湾在世界各国的地位，以应对与台湾断交的国家。法案要求美国采取行动与各国交涉，支持台湾的外交承认或加强非官方关系。若有国家采取对台湾不利的行动，法案授权美国国务院降级与这些国家的外交关系，并授权国务院暂停或改变美国对该国的支援，包括军事融资等。加德纳表示，美国将利用各种方法以支持台湾的国际地位。

2018年11月，美国在台协会(AIT)处长郦英杰(Brent Christensen)宣布2019年为“美台旅行年”，为庆祝1979年签订的《与台湾关系法》40周年，将举办各种庆典与推广活动，推动台湾与美国之间的双向旅行。郦英杰就任美国在台协会处长后，提出增进美台安全合作、增进美台经济与商业关系、增进台湾在全球社会的角色、增进美台人民的关系等4个优先事项。2019年2月，台湾外事部门回应，将在台湾和美国举办系列纪念活动，包括宗教自由对话、研讨会、国际研习营、纪念酒会与菁英领袖研习营等，同时台湾将持续努力、寻求机会，邀请美国行政部门重要资深官员与重量级议员赴台访问。

2019年2月，《台湾旅行法》共同提案人之一克鲁兹在美国智库企业研究所研讨会表示，其他4位参议员已经联名致信众议院议长佩洛西，要求邀请蔡英文到美国国会发表演说。克鲁兹多次与在美国过境的台湾地区领导人会面，包括与过境美国的蔡英文见面。对此，布鲁金斯研究所东亚政策研究中心主任，曾任美国在台协会理事主席的卜睿哲建议，佩洛西应婉拒这一提议。卜睿哲认为，美国国会议员的提议有3项缺失，一是违反美中关系核心价值，二是台湾会付出代价，三是漠视台湾的立场。若蔡英文赴国会演说成真，美中关系可能因此倒退，邀请蔡英文赴国会演说这种思虑不周的象征性动作，只会让美台关系要取得实质进展变得更为困难。

美国承诺的一个中国政策底线正在被突破

中美建交后，美国历届政府对台海两岸关系的政策一直奠基于三公报一法，即《上海公报》《中美建交公报》《八一七公报》以及《与台湾关系法》。而在《亚洲再保证倡议法》中，要求美国政府要忠实执行“《与台湾关系法》及六项保证”中的承诺。本来在2016年通过的重申美国对台“六项保证”是美台关系基石的共同决议案不具法律拘束力，但是在被写入《亚洲再保证倡议法》后，“六项保证”也变相具有了法律效力。

《台湾旅行法》和《亚洲再保证倡议法》都是法案，在法律上是有约束力的，法案内容就是美国政府行政机关要去执行的政策。《台湾旅行法》中的美台官方高层互访和提升美台安全与防务合作层级，《亚洲再保证倡议法》中规定总统应依照《台湾旅行法》，授权美国高阶官员访问台湾，更是《台湾旅行法》的升级版，将美台所谓非官方关系变相成为官方关系，直接挑战中美三个联合公报要求美台保持非官方关系的界线，突破美国承诺的一个中国政策底线。

中国外交部发言人提醒美国注意中国国家主席习近平在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话，“台湾问题是中国的内政，事关中国核心利益和中国人民民族感情，不容任何外来干涉”。敦促美国恪守一个中国原则和中美三个联合公报规定，不得实施法案有关内容，慎重妥善处理涉台问题，以免损害中美关系大局和台海和平稳定。

在中美战略竞争中美国精心定制了整副“台湾牌”

中国政府反对美台之间任何形式的官方往来和军事联系，《台湾旅行法》《2019 财年国防授权法》《亚洲再保证倡议法》中涉台条文，都为美台关系强化提供了许多操作空间，美国通过一系列操作精心炮制了一整副“台湾牌”。前美国国防部部长办公室中国事务顾问博思科(Joseph Bosco)公开表示，美国手中有整副“台湾牌”要打。2018年9月，博思科在英国诺丁汉大学台湾研究项目刊物《台湾透视》发表文章《台湾牌在美中关系的角色》，提到特朗普总统不像以前的政府一样，可以在对台湾的问题上因为行政部门与立法部门立场不同而被中国加以利用分化，现在特朗普总统和他的国安团队更愿意与国会不分党派、长期以来支持台湾的立场一致，特朗普与国会加在一起，有整副“台湾牌”可以打。对于博思科这种看法，在华盛顿全球台湾研究中心(GTI)年会中也有多位亲台学者专家表达类似观点，认为现在正是提升美台关系的最佳时机，前美国联邦众议员邵建隆、前美军太平洋司令哈里斯幕僚塞耶斯、戴维森学院教授任雪丽等人，都建议特朗普政府以具体行动展现对美台关系的再保证。

中美之间的战略博弈已经从经济领域的贸易战，从技术应用领域对中兴、华为等的围剿，逐渐上升到了国家安全和战略层面。美国正在对既往政策进行重大调整，以限制中国因经济和军事发展对美国在亚洲和全球利益构成的威胁，激烈的美中战略竞争将成为新常态。美国正式把台湾纳入印太战略联盟，过去一年里加强美台关系的系列动作，是美国利用“台湾牌”遏制中国战略的具体步骤。新的一年里，随着中美之间战略博弈上升，美国对“台湾牌”的运用将会持续加码。