台湾对外关系回顾与展望

■ 王先伟

蔡英文当局上台后，持续推行以“经济外交”为实质的“踏实外交”，以“倚美联日抗中南进”为其对外政策主轴，甘当美日“棋子”，企图以此扩大“台独”国际活动空间。但在一个中国原则已成为国际社会普遍共识情况下，台湾对外关系困境进一步加剧。在蔡英文当局继续推动“台独外交”、台湾地区领导人选举及美日加大打“台湾牌”力度等因素影响下，两岸在国际场合的较量将更加尖锐复杂。

一、台美实质关系继续提升

蔡英文上台后，完全放弃马英九时期“亲美友日和陆”政策，转而寻求“倚美联日抗中”，意图站在美国后面对抗祖国大陆，因而强化对美关系就成为蔡英文当局对外政策重中之重。蔡英文当局全力迎合美国在亚太地区的战略布局，通过配合美国“印太战略”、强化对美投资等方式讨好特朗普政府，竭力升级台美实质关系。

经济上，台美贸易暨投资框架协定(TIFA)谈判继续停摆。台湾与美国自1994年签署贸易暨投资框架协定至今，已召开过16会议，是台美双方目前最重要双边经贸高层协商管道，因而历届台湾当局对此都高度重视。但由于2017年台湾在美国猪肉、牛肉进口问题上一直不肯松口，再加上美国有其他优先事项，因而之前已经连续举行多年的谈判罕见地中断两年之久，台湾妄想利用贸易暨投资框架协定强化与美国经贸连接的图谋自然也就没有得逞。没有了贸易暨投资框架协定谈判作为平台，蔡英文当局苦苦期待的台美双边投资协定(BIA)就不可能有任何进展。

政治上，美国在台湾议题上动作频频，妄图利用“台湾牌”牵制中国大陆和平发展图谋日趋明显。美国国会分别于2018年3月通过“与台湾交往法”，5月通过“2019财年国防授权法”，12月通过“亚洲再保证倡议法”，这三部要求政府加强美台关系尤其是军事关系的法案先后经特朗普签署生效。与此同时，台美官员交流更加热络频繁，2018年3月，美国国务院亚太事务副助理国务卿黄之瀚访台，高雄市市长陈菊访美；6月，“美国在台协会(AIT)”台北办事处内湖新馆正式启动，美国国会众议院“台湾连线”共同主席哈珀、“美国在台协会”主席莫健等出席活动；7月，台湾大陆事务主管陈明通访美；8月，蔡英文过境美国，美国开放台湾随团媒体过境期间采访报导。“九合一”选前的10月和11月，美国还相继指派副助理国务卿斯科特·巴斯比、环保署首席副助理署长西田珍等人访问台湾。回顾美台关系发展历程，美国如此密集地指派高层官员访台，特别是在台湾重要选举前夕访台，以往并不多见。美国此举是要制造美台关系良好的迹象，为蔡英文制造“政绩”。

军事上，蔡英文不断寻求深化台美军事合作。随着两岸军事实力差距越拉越大，“陆强台弱”态势更趋明显，台湾对于美国“以台制华”的利用价值也相对下降。为了进一步强化台湾“棋子”作用，美国打破此前近10年来相对低调的做法，2018年4月，国务院核准国防厂商向台湾转让潜艇技术，助力蔡英文当局提出的所谓“潜舰国造”计划；9月，正式批准3.3亿美元对台军售，包括F-16、C-130、F5、IDF经国号及其他所有航空系统备件，以及其他相关后勤支援。美军则通过7月、10月和11月连续三次派军舰穿越台湾海峡、海军科研船停靠高雄、举办美台高层军事交流活动等举措，展现干预台海的决心，意欲全面强化与台湾军事安全合作，落实挺台法案。

对于美国的频频举动，蔡英文当局当然高度欣喜，宣称这象征着台美关系“再上层楼”。但整体评估看，台美关系出现上升趋势是中国大陆与美国竞争博弈升级和两岸关系日趋紧张下的必然结果，特朗普政府基于稳定与中国大陆关系的考虑，仍不敢太过“冒进”，美国“友台动作”象征意义大于实质意义。事实上，美国始终保有“两面性”，并非真“亲台”，只是把台湾作为一个棋子，通过炒作台湾议题向中国大陆博取更多筹码而已。

二、台日关系在稳定中有所降温

由于特朗普对台政策存在不确定性，蔡英文继续奉行媚日政策，不断加大力度强化对日关系。但在中国大陆和日本关系逐渐回暖背景下，日本在处理台湾问题时变得更趋谨慎。2018年5月，李克强总理访日期间，日本首相安倍晋三明确表态称，“日本将按照日中联合声明规定，仅会与台湾保持民间往来”。这是安倍晋三执政以来首次对中国大陆表达如此明晰的对台政策，这一转向无疑给蔡英文敲响警钟。在这一大背景下，日台关系也呈现稳中有降态势。

经济上，日本支持台湾加入区域全面跨太平洋伙伴关系协议(CPTPP)。日本是台湾第三大贸易伙伴，台湾则是日本第四大贸易伙伴，2018年，日台贸易额672.57亿美元，较2017年增长7.22%。在日本主导下，澳大利亚、文莱等11个国家共同签署区域全面跨太平洋伙伴关系协议，这也成为目前全球标准最高的区域合作组织之一，于2018年年底生效。为化解目前台湾在区域经济合作组织中逐步被边缘化的尴尬困局，蔡英文当局极力谋求日本支持，希望能够在日本加持下参与区域全面跨太平洋伙伴关系协议第二轮会谈。而对于台湾的参与意愿，日本也公开表态支持，日本官房长官菅义伟称，“欢迎台湾加入”，“将为台湾提供相关信息，以支持其加入”。但随着岛内“反核食公投”通过，台日经济关系出现新障碍，日本将以“开放核食”为“敲门砖”逼迫蔡英文当局放行，交换日本对台湾参与区域全面跨太平洋伙伴关系协议的支持。

政治上，继续深化制度合作。日台过去两年签署多项协议，2018年在此基础上又进一步深化，相继签署“年轻学者共同研究备忘录”“专利档卷资料交换相互合作备忘录”“中小企业支援及促进中小企业合作备忘录”“优质企业相互承认协议”和“医疗器材品质管理系统合作备忘录”等5项备忘录。此外，日台还将“海洋事务对话”制度化，企图以此为平台解决台日在海事上的纠纷。与此同时，台日官员交流也颇为热络。5月上旬，日本立宪民主党参议员莲舫、众议员手冢仁雄、无党籍众议员菊田真纪子等访台，会见蔡英文，针对台日关系交换意见。6月，第一届台日第三地市场合作委员会在东京举行。7月，第四届“台日交流高峰会”首度在台湾举行，创下史上最多日本议员赴台活动记录，会议发表“高雄宣言”，称日本支持台湾参与区域全面跨太平洋伙伴关系协议及相关国际组织。

军事上，日本以美国为掩护暗助台湾“潜艇国造”计划。长期以来，日台在军事安全等领域的合作一直比较低调，长期“做而不说”，但近期明显转趋高调，甚至出现“既做又说”“未做先说”态势。日本前海上自卫队最高首长武居智久曾指出，台湾拥有强大的海军，日本自卫队与台湾海军船舰应该有更多互动，以免发生事故。日本应该和台湾建立海上沟通机制。蔡英文也曾多次公开表示，台日“应该加强在战略安全上的合作关系”。2018年，日本在协助台湾建造潜艇事宜上，动作尤为明显。根据《中国时报》等媒体披露，台湾“潜艇自造”第一艘原型舰，极有可能是美日联手助台，美国负责作战系统，而日本团队主要承担潜艇载台设计。

台日关系虽然取得了一些“成绩”，但双方关系潜在的隐患并未消除，双方在钓鱼岛、海洋渔业资源、慰安妇等敏感议题上的纠纷未能解决，加上中国大陆与日本关系趋于缓和，以及“反对福岛等5县食品输台解禁公投”通过，台日经贸摩擦凸显，台日关系开始转入低潮。

三、台欧关系在平淡中有所“突破”

台湾当局努力维持与欧洲各国多领域、多层次、多渠道合作与交流，谋求深化与欧洲各国实质关系。

经济合作方面，2018年台欧贸易额661.44亿美元，较2017年增长9.19%。台湾驻德国、荷兰等地“代表处”也积极运作，仅离岸风力发电项目就与这些国家达成100亿美元合作意向。在蔡英文当局幕后推动下，2018年以来欧洲国家通过各类“友台”经贸议案15次，这些国家与台湾经贸官员“互访”80余次，各类互动600余次。

制度化建设方面，台湾与欧洲各国签署包括“台湾与波兰科学高等教育合作协议”“台湾与捷克避免双重课税协定”等10余项协定或合作备忘录。2018年8月，台湾与卢森堡签署“青年度假打工计划协议”。为进一步强化与俄罗斯关系，台湾当局还决定于2018年9月6日至2019年7月31日，针对观光、商务、探亲、参展考察及国际交流等目的赴台俄罗斯民众，试办给予14天的免签证待遇。

“国会外交”方面，欧洲议会挺台立场由来已久，台湾对欧工作用力尤深，频繁制造“外交突破”。2018年3月，台湾与欧盟举行首届人权磋商，欧盟鼓动台湾向国际社会宣传台湾在人权方面的发展。7月，苏嘉全率团赴英国、法国及瑞典进行“国会外交”，成为首位获邀赴法国国会参访的台湾立法机构负责人。访法结束后，访问团又首度踏入土耳其国会，被岛内绿营媒体誉为是“台湾‘国会外交’的大突破”。8月，台湾立法机构副负责人蔡其昌受邀率团访问波兰国会，受到众议院副议长台乐茨基及参议院副议长别朗高规格接待。9月，欧洲议会通过“欧中关系报告”决议案，呼吁欧盟遏制中国大陆“军事挑衅”台湾，启动台欧“双边投资协定”谈判。“欧台协会”举行学术座谈，蔡英文首度以录像方式在欧洲议会发表谈话。12月，欧洲议会全会再次通过共同外交暨安全政策年度执行报告决议，重申支持台湾有意义参与国际组织及活动。

台欧关系在蔡英文上台后得以全面推进，“国会外交”方面略有“突破”，但整体平淡。毕竟台欧关系受制于中国大陆与欧盟关系大框架，中国大陆与欧盟相互依赖，中国大陆与欧盟实力对比变化并存的局面，决定了欧洲国家将继续坚持“两手”策略，一方面不敢肆无忌惮地冲撞一个中国原则，另一方面会更注重打“擦边球”，搞“小动作”。

四、“新南向政策”略有成效

蔡英文当局制定了明确的经济“脱中”战略，作为其重要组成部分的“新南向政策”，必将成为其强化对外关系、抗衡祖国大陆经济“磁吸”重要工具。蔡英文当局在2018年财政预算支出中，大力增加对“新南向政策”支持力度，财政预算支出呈现明显“重南轻西”，从2017年度28.1亿元新台币增加到72.6亿元新台币，增幅63%，居各项预算增幅之首。相反，在两岸交流方面，却没有专门的财政预算。由此可见，蔡英文当局漠视两岸关系，但对其“新南向政策”充满信心，并且未来会以更大力度推进，以完成其政治目的。

台湾与东南亚国家经贸交流热度初显。东盟现在是台湾第二大贸易伙伴及第二大投资目的地。台湾过去看重东南亚的低成本，现在是看重东南亚的市场容量。根据台湾当局数据，2018年台湾对东盟贸易总额927.58亿美元，增长13.52%。从绝对额上看，台湾与新南向国家贸易经济规模逐渐上升。从增幅上看，台湾与新南向国家贸易密切度比与祖国大陆发展快。未来台湾与这些国家贸易额或将进一步增长，根据台湾“工业总会”民调显示，80%以上台商对“新南向”布局都有高度兴趣，最为看重的3个国家分别为越南、印度尼西亚与泰国。

台湾与东南亚国家人员交流规模有所扩大。据台湾当局统计，2018年赴台游客突破1100万人次，这是台湾首次突破1100万人次游客大关，其中东南亚游客赴台人数突破200万人次，占比近两成，市场成长快速。表面上看，蔡英文当局在祖国大陆居民赴台游人数减少情况下，依靠东南亚赴台人数上升保住了1000万入岛游客观光规模，但其购买力远远无法弥补祖国大陆游客减少导致的缺口。

台湾与东南亚国家教育文化关系逐步提升。蔡英文当局通过加强与东南亚国家文化教育交流，不断提升岛内东南亚元素影响，“台湾新民族”族群地位上升。台湾教育主管部门继续推动“新南向学海筑梦计划”和“新南向人才培育推动计划”。2018年5月，台湾外事部门成立“印太科”，推出印度尼西亚、越南及泰语版“新南向政策信息平台”，加强对目标国宣传。8月，台湾当局督导并协助成立“台湾亚洲交流基金会”，企图利用民间力量推进“新南向政策”。据台湾官方统计，目前，台湾有近50万名东南亚外籍劳工，加上在台湾的新住民及其子女总数约有70万人，不断提升了东南亚元素在岛内的社会地位及影响。

“新南向政策”推出以来，台湾与目标国在贸易、旅游、教育方面的合作已取得初步成效。但事实上新南向国家对于台湾当局的“新南向政策”大多兴趣有限，相较台湾而言，他们更愿意强化与中国大陆的关系，因为中国大陆才是世界经济发展主要引擎之一。若是因为顾及所谓“新南向政策”而伤及与中国大陆的经贸关系，显然得不偿失。另外，蔡英文当局在推进“新南向政策”时，还妄想达到“以经促政”目的，通过强化与其他国家和地区的经贸往来带动与这些国家实质关系的提升，这无疑是在触及国际社会的一个中国原则红线，因而也引发很多国家的警觉和反感。

五、蔡英文当局涉外事务困境加深

一是台湾所谓“邦交国”继续萎缩。2018年上半年，多米尼加、布基纳法索和萨尔瓦多相继与台湾“断交”，台湾“邦交国”数量降至历史最低，仅有17个。台湾当局加紧维护现有“邦交国”，继续使用经济、技术手段巩固关系，利用“策略性融资机制”等方式援助“邦交国”，拓展台企海外市场。6月，与斯威士兰签署“台斯经济合作协议”；12月，与帕劳互免签证。不过，尽管蔡英文当局四处 “灭火” “辟谣”，但2019年“亮红灯”的“邦交国”仍不在少数，海地、帕劳甚至梵蒂冈都在此列，令民进党当局大伤脑筋。

二是台湾参与国际组织空间进一步限缩。2018年，台湾当局仅参加了亚太经济合作组织领导人非正式会议，继续被世界卫生大会(WHA)、国际民航组织(ICAO)、国际刑警组织(ICPO)等重要国际活动及组织拒之门外。多家国际航空公司、全球知名跨国企业官方网站将“台湾”标识为“中国台湾”。东亚奥林匹克委员会决议取消台中市举办2019年东亚青年运动会。

三是一些国家降低与台湾实质关系。2018年2月，巴布亚新几内亚政府勒令台湾当局“驻巴布亚新几内亚商务代表团”更名为“台北驻巴布亚新几内亚经济文化办公室”，摘除含有原名称的名牌和指示牌，并没收其使用的外交、领事车牌。4月，约旦政府要求台湾当局将“‘中华民国’驻约旦商务办事处”更名为“台北经济文化办事处”。上述国家不仅更严格奉行一个中国原则，还直接打击了蔡英文当局扩大与“非邦交国”经贸合作及提升官方往来的图谋。

蔡英文执政近3年，台湾“国际空间”限缩、“邦交国”“断交”、国际组织对台湾关上大门，这些案例已证明蔡英文夸口的“踏实外交”路线濒临瘫痪。由此可见，承认“九二共识”才是台湾地区参与国际事务的正道。造成台湾“国际空间”越走越窄的原因不在祖国大陆，而是蔡英文当局。对外交往方面的挫败一次次警告蔡英文当局，只有坚持和承认“九二共识”，两岸关系才能重回和平发展轨道，如此包括“国际空间”在内的许多问题便可迎刃而解。

展望2019年，台湾地区领导人选举将是台湾政局演变主轴，国民党、民进党的政治斗争也将愈演愈烈。在蔡英文当局深陷执政困局及“九合一”选举大败扰动下，蔡英文当局在涉外领域可能采取更多挑衅动作以转移矛盾，尤其岛内“台独”势力向蔡英文施压力度增大，不排除其利用“公投”门槛降低，在台湾“外交正名”“加入联合国”等议题上发动“公投”，制造两岸紧张局势。2019年是“印太战略”行动年，美日在此过程中恐将加大打“台湾牌”力度，而蔡英文当局必将继续坚持“倚美联日抗中”政策，甘心充当美日战略棋子。未来两岸在国际场合对抗升级可能性增大，较量将更加尖锐复杂。