信访制度实施的行政诉讼因应——从信访行政处理行为可诉性切入

付大学，刁博文

（天津工业大学 法学院，天津 300387）

信访制度作为我国特有的权利救济与争议解决制度，长期以来在实现权利救济与解决争议，丰富人民诉求表达渠道和监督政府依法行政等方面发挥着积极的作用。但是我国信访制度自诞生以来，就面临着诸如定性不明，受案范围不确定、与司法救济渠道衔接不畅等一系列问题。一系列问题的存在，直接导致信访制度实施效率低下，对信访机构行政行为的有效监督缺乏，这些弊端客观上增加了缠访闹访、暴力截访等极端社会现象出现的概率，与信访制度的设计初衷是完全相悖的。

2013年11月中共中央通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决”，信访法治化这一命题再次进入人们视野。随后由中办国办联合印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，提出“做好诉讼与信访分离工作”，对于从信访中分离出来的案件要“做好依法导入法律程序工作”，对信访法治化改革的路径做出了进一步的指示。由于现行信访制度对信访受案范围规定的不确定性，通过信访进入到司法程序的案件可能涉及民商事、行政、刑事等各个诉讼领域。其中信访制度实施中群众呼声最强烈，问题表现最突出的领域集中在行政诉讼领域，即信访行政处理行为可诉性问题。然而，现行行政诉讼制度在受案范围中对信访人与接访机构之间的法律关系排除在行政诉讼大门之外①。为了实现未来涉法涉诉信访案件与行政诉讼的有效衔接，现行的行政诉讼制度有必要做出适当的调整。

一、信访制度实施中行政诉讼裁判的冲突与问题

任何一种社会治理制度的诞生、发展与消亡，都会与其所服务的社会所蕴含的政治经济基础和主流文化保持内在的协调与统一。信访制度作为我国特有的政治参与和权利救济制度，其制定与实施在不同历史时期受政治导向的影响往往呈现出不同的特点[1]。上世纪90年代，随着市场经济的快速发展，社会贫富差距明显加大，计划经济与威权时代积累的矛盾在短时间内集中爆发。为了适应如此的社会基本形态，这一时期的信访制度设计以控制信访案件数量为指导思想[2]。在这样的信访制度指导思想下，信访的诉求表达功能遭到压抑，与其他权利救济渠道的阻隔性加深。

这一点体现最为明显的是，2005年最高法给湖北高院的《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉作出的处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（下文简称《复函》）中明确批示②，人民法院不受理因信访人不服信访工作机构依据《信访条例》所作行为引起的行政诉讼。该《复函》一度成为司法实践中各级人民法院拒绝受理信访行政诉讼的主要依据③。

（一）信访行政诉讼裁判之龃龉——以马恩本诉嫩江县政府为例

在马恩本诉黑龙江省嫩江县人民政府不履行发放安置补偿款法定职责纠纷案中④，农民马恩本因土地补偿款和安置费补偿不到位问题先后向其所在乡、县、市政府信访部门投诉。最终黑河市政府以“复核意见”⑤的形式支持了当事人的信访请求，并指令嫩江县负责协调落实。在行政复核意见书送达后的2年多时间内嫩江县政府始终采取不作为的态度，当事人遂先后向黑河市中级人民法院与黑龙江省高级人民法院提起行政诉讼，两家法院先后以超过起诉期限和不属于行政诉讼受案范围为由驳回了马恩本的诉讼请求。其中要注意的是，黑龙江高院在认定黑河市政府针对信访行为出具的复核意见不属于行政诉讼受案范围的依据便是上文提到的《复函》。

本案中，黑龙江高院将黑河市政府针对马恩本信访诉求的“复核意见”理解为《复函》第2条中规定的“复核意见”，这一理解方式从字面上观察似乎一字不差。但是黑龙江高院在裁判中却忽视了黑河市政府的“复核意见”完全推翻了此前乡县两级政府的处理意见，并从实际上对当事人的权利义务产生了新的影响这一客观事实。根据案发当时的行政诉讼法律制度的规定⑥，行政行为对其作用对象的权利义务不产生实质影响的不属于行政诉讼的受案范围，由此可以推导出，对相对人的权利义务产生实质影响的行政行为应当纳入行政诉讼的受案范围之内。这种理解方式在最高人民法院的行政裁定中也得到了采纳，并最终基于此种理解方式支持了马恩本的诉讼请求。将行政行为具备对行政相对人权利义务的实质影响性作为行政诉讼受案范围的实质标准已经得到了学界的广泛认同。《复函》这种仅以外观形式确定受理与否，而忽略具体信访行政行为对相对人权利实质改变属性的判断方式带有明显的局限性，导致不同审级法院裁判结果相互龃龉。

（二）信访行政诉讼裁判导向之不利影响

马恩本案最终虽然通过最高法的再审裁定及时纠正了法律适用上的错误，但是个案的引领作用毕竟有限。从人民法院受理行政诉讼的整体情况来看，信访行为行政处理被视作行政诉讼法受案范围之内事由的情况仍为少数，诉讼请求最终得到法院支持的更是少之又少[3]。笔者认为，对于行政主体依据《信访条例》做出的处理、复查、复核等行为不宜简单地依据《行政诉讼法解释》第1条以及《复函》中的相关规定而笼统地排除在行政诉讼的受案范围之外。这种裁判思路将对未来信访行政诉讼的裁判导向造成不利影响。

1.该种裁判思路忽视部分信访行政处理行为对权利义务的实质影响。对于信访行政处理行为所包括的具体内容，现行的法律法规及政策性文件并没有明确、统一的规定。但是可以确定的是，信访行政处理行为至少包括三方面内容：一方面是为实现信访行政处理基本职能的过程性处理行为，如行政机关针对公民信访做出的登记、受理、交办等行为；另一方面是行政机关针对信访内容做出的实质性处理行为，如处理行为；第三方面的行为介于过程性行为和实质性处理行为之间，主要包括复查、复核行为。这里我们需要注意，行政机关针对信访内容做出的第二、第三方面行为，有可能对行政行为相对人的权利义务造成实质影响。例如，信访处理机关通过颁布“信访处理意见”的形式将行政相对人原本已被剥夺的权利重新被赋予，这就对其权利义务造成实际影响⑦。

2.该裁判思路有可能助长相关行政机关的“不作为”与“懒政”。按照马恩本案一审和再审法院的裁判思路，针对具体的群众信访案件负责复查、复核的行政机关只要与首次做出处理行为的行政机关在观点立场上保持一直，那么就不会对行政相对人的权利义务造成实际上的影响。如此一来，做出复查与复核意见的行政机关就避免了成为行政诉讼被告的被动局面。信访本是公民表达诉求，维护权利的一种渠道，长此以往会削弱信访基本职能的发挥甚至使制度流于形式。

3.从对信访行政处理行为的法律监督角度来说，该裁判思路将大量的信访行政处理行为排除在行政诉讼规制的范围之外，削弱了法律对信访行政处理行为的监督与约束。目前，对信访行政处理行为实现直接有效规制的法律依据比较有限，并且普遍立法位阶较低⑧。其中《信访条例》第6章“信访事项的办理和督办”一章为信访行政处理行为提供了一定的制度依据，但在裁判实践中鲜有采纳。在法律依据匮乏的背景下，一部分的信访行政处理行为本可以因影响行政相对人的实际权利义务而纳入到法律监督的范围内，但是受这种错误裁判思路的影响又被排除在法律监督的范围之外。

二、信访制度实施中行政诉讼裁判导向之成因

造成法院对信访行政处理行为的诉讼敬而远之的原因多种多样，不排除我国传统法律思想中公权机关对“民告官”案件的天然抵触。当然造成如此错误裁判导向，更多的原因来自于目前对信访行政处理行为属性界定的不明确和行政诉讼受案范围的局限性。

（一）信访行政处理行为定性之争

由于信访行政处理行为具体属性的不确定，致使信访者在与信访行政处理行政机关发生纠纷时，各方难以选择恰当的救济途径来化解纠纷。文章开头提到，人民法院在审判实践中很少将信访行政处理行为列入行政诉讼受案范围，也正是出于这点原因。在解释信访行政处理行为可否纳入行政诉讼的规制范围前，首先要探明信访行政处理行为到底是否为行政行为。目前学界对信访行政处理行为的属性界定主要有三种说法：司法行为、准司法行为和行政行为。

1.探讨信访行政处理行为可否视作司法行为。司法行为，即法律的适用行为，一般是指国家司法机关及其工作人员依照法定职权和法定程序，具体运用法律处理案件的专门活动[4]。在这样的定义方式下，我们可以得出，一种具体行为可被定义为司法行为需满足两点条件：第一，该行为的做出需有具体法律为依据；第二，该行为须由司法机关或其工作人员做出。首先，对于信访行政处理行为的法律依据问题，纵观目前关于信访制度相关法律规范很难找到直接的法律条文作为依据。虽然有一部分学者认为信访制度的法律属性可以从《宪法》第41条⑨中找到间接的依据[5]。但是，这种解释方法对于一个关键性问题仍无法予以回应[6]：从文本上看，第41条中列举的“批评权”等5项权利并不包括“信访权”。而且信访行为本身不是一种具体权利，信访行为其实只是实现第41条中列举的5项权利的具体方式。所以将“信访行为”这一概念偷换为“信访权利”，并据此认为《宪法》第41条为信访活动提供了直接的法律依据是讲不通的。

2.信访行政处理行为中具体行为的做出主体为信访机关及信访内容所指向的各级政府及其职能部门，这些行政机关，故不满足构成司法行为的第二点条件。对于行为做出机关不符这一很难扭转的问题，一些学者试图通过在“司法行为”前冠以“准”字，即“准司法行为”的方式进行辩解。这种模棱两可的定性方式也许可以在学术探讨层面自圆其说，但是仍与指导实践存在较大距离。综上，将信访行政处理行为理解为“司法行为”或“准司法行为”都是不严谨的。

笔者认为，信访机关做出的信访行政处理行为属于行政行为。目前学界对于行政行为的界定尚未统一，主流的观点包括：行为主体说、行政权说以及公法行为说，其中认可范围最广地是公法行为说[7]。公法行为说认为，行政行为是具有行政法（公法）意义或效果的行为。行政法是调整各类行政关系的法律规范的总称，行政关系包括行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系以及内部行政关系。首先，在我国的各级人民政府以及国家权力部门、人民法院和人民检察院均设有信访机关，信访机关本身是一种提供行政救济的行政机关。信访机关与信访行政处理相对人在具体案件中便形成行政救济关系。因此，信访机关的信访行政处理行为应接受行政法的调整。进而可以得出，信访机关做出的信访行政处理行为是一种行政行为。正确判断信访行政处理行为的属性，是探索化解信访行政处理纠纷渠道的基本前提。

（二）行政诉讼受案范围之囿

除了上文提到的信访行政处理行为定性之争之外，行政诉讼受案范围的限制也是造成信访制度实施中行政诉讼裁判结果冲突的另一个重要原因。

在2014年的《行政诉讼法》修改中，《行政诉讼法》的规制对象由“具体行政行为”修改为“行政行为”⑩，这一修改方式有效地拓宽了《行政诉讼法》的规制范围，对于监督政府依法行政和响应公民行政司法救济诉求均有积极意义。上文对于信访行政处理行为的行政行为属性已经进行了较充分地论证，那么既然新修订的《行政诉讼法》已经将“行政行为”确定为该法的规制对象，那么是否就可以直接地认为信访行政处理行为就是《行政诉讼法》的规制对象了呢？笔者认为，就现状来看距离以《行政诉讼法》规制信访行政处理行为至少还有两点障碍需要逾越：

1.目前我国的行政诉讼法体系在受案范围规定方面对于信访行政处理行为仍处于排斥状态。2018年最新颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（下文简称《2018年行政诉讼法解释》），在第1条“受案范围”中列举了10类不予受案的行为。其中第9项将行政机关针对信访行为作出的“登记”、“受理”、“交办”、“转送”、“复查”、“复核意见”共计6项具体行为排除在行政诉讼受案范围之外。特别是“复查”与“复核意见”两项行为，实践中该两项行为的处理意见一旦与信访处理机关的处理意见不一致极有可能实际改变行政行为相对人的权利义务。如此，根据《2018年行政诉讼法解释》第1条第1款第10项的规定，部分“复查”与“复核意见”的信访行政处理行为应当纳入行政诉讼范围之内。因此不难发现，《2018年行政诉讼法解释》第1条第1款的第9项与第10项⑪在特定情况下存在自相矛盾的情况。同时，作为行政行为的信访行政处理行为，根据《行政诉讼法》规定本应纳入行政诉讼法的规制范围内，但是《2018年行政诉讼法解释》却将信访行政处理行为中的绝大部分排除在受案范围以外，这是两部法律之间的冲突与衔接不畅。两部法律冲突的共同原因均在于《2018年行政诉讼法解释》第1条第1款第9项的排除范围过大，应当做出合理应变。

2.信访制度在长期实施过程中形成了大量特有的行为方式，使得信访行为与行政诉讼这一司法救济模式实现自然衔接还有一定差距。例如，实践中对于信访受理范围没有任何规定，信访内容、信访行为所针对的具体机关甚至是信访行为发生的地理位置的决定很大程度上受信访者个人意志的影响。而现行的行政诉讼法体系就案件在受理类型、法院管辖等问题上已经形成稳定的规范体系，两种制度只有各自做出调整才能最终实现相互之间的自然衔接。

三、完善信访制度实施中行政诉讼之建议

为了将信访行政处理行为纳入行政诉讼的规制范围内，并最终实现两种制度的自然衔接，首先是要肯定信访行政处理行为的可诉性，同时还要对信访实施中形成的不利于行政诉讼展开的特殊行为方式进行改造。

（一）肯定信访行政处理行为的可诉性

通过上文的论述，已经可以确定信访行政处理行为是一种行政行为，但是并非所有的行政行为均具有可诉性，只有具有可诉性的行为才能最终通过行政诉讼法进行规制。

一般认为，法律的可诉性是指法律关系中的各主体可以通过司法诉讼的方式实现权利救济的这一属性。所以判断信访行政处理行为可诉性的关键在于判断信访行政处理行为关系中的各方主体间是否存在法律关系，即主体中的一方是否实质上改变了另一方的权利义务。笔者认为，并非所有的信访行政处理行为均具有可诉性。根据行为能否从实际上改变相对人的权利义务在上文中笔者将信访行政处理行为分为了三种类型，即不实际改变相对人权利义务的过程性行为；实际改变相对人权利义务实质性处理行为；以及介于二者之间的复查、复核意见。其中的实质性处理行为和介于过程性行为和实质性处理行为之间的复查、复核意见，因能够单方面的改变相对人的权利义务，因而具有可诉性。

（二）对现有行政诉讼受案范围进行改造

为了使信访制度在实施过程中与行政诉讼制度衔接的更加顺畅，同时理顺目前行政诉讼制度体系内法律条文相互冲突的问题，行政诉讼受案范围应当做出相应调整以肯定信访行政处理行为的可诉性。根据目前我国行政诉讼法体系的设计思路，将一行政行为纳入行政诉讼受案范围的操作思路有两种：一种是在正面列举的受案范围中加入信访行政处理行为，另一种是在反面排除的受案范围内将具有可诉性的信访行政处理行为去除。

但是如此操作存在两点问题，首先如前文所论述的并非信访行政处理行为下辖的所有行为都具备可诉性，那么在正面列举中只能选择性地列举若干具备可诉性的行为。这样会带来第二个问题，这样列举会破坏原行政诉讼法受案范围体系的平衡。《行政诉讼法》第12条从正面列举了12个类型的行政行为，每个类型下辖若干子行为，如果将信访行政处理行为中的部分行为加入到这个类型化的受案体系范围中会对原本严谨的逻辑结构造成破坏，且仅因整体行为中的部分行为就开辟新的受案类型也显得分量不足。

笔者认为选择第二种操作思路，即在反面排除的受案范围内将具有可诉性的信访行政处理行为去除更为适宜。在目前的行政诉讼法体系中对信访行政处理行为从反面排除的条文主要是《2018年行政诉讼法解释》的第1条第1款第9项。通过对法条的观察我们可以发现，在第9项排除的6项行为中并不包括针对信访的“处理行为”，可见立法者在设计之初就已经考虑到“处理行为”的可诉性问题，那么可以考虑沿用这种立法思路将“复查、复核意见”从反面排除的范围中去除出来。同时对于不具有可诉性的“复查、复核意见”仍可通过该法第1条第1款第10项“权利义务不产生实际影响”的规定而排除在行政诉讼受案范围之外。通过这种改造，就可以将信访行政处理行为下辖的不同属性行为有效地区分开来，其中具有可诉性的部分便可纳入到行政诉讼的规制范围之内。

（三）规范信访受案范围使之类型化

为了实现将信访行政处理行为的监督最终纳入行政诉讼的规制体制内，在肯定部分信访实施行为可诉性的基础上，还应对信访制度实施中影响与行政诉讼制度衔接的特殊行为方式进行调整，其中一点便是通过规范信访受案范围的方式使之类型化。

在具体规定行政诉讼的受案范围这个问题上，最新修订的《行政诉讼法》及《2018年行政诉讼法解释》仍沿用列举方式进行规定，如《行政诉讼法》第12条从正面列举12个类型的行政行为可纳入行政诉讼受案范围，第13条从反面进行列举将4个类型的行政行为排除在行政诉讼受案范围之外。按照目前行政诉讼法的立法思路，判断某一行政行为是否可以通过行政诉讼法进行规制，首先就要判断该行政行为是否落入《行政诉讼法》规定的12个类型范围之内。在这样的立法思路影响下，包括行政机关作出行政行为、行政相对人承受行政行为以及法院考虑是否受理行政案件时都会自然而然地将众多形式的行政行为类型化。

所以为了通过行政诉讼渠道实现对信访行政处理行为的规制，就必须对现在的信访案件从受理范围上进行改造使之符合行政诉讼受案范围类型化的这一要求[8]，如此才能实现两种制度的自然衔接。根据目前的制度设计，对信访受案范围的规定仅仅是在《信访条例》第3章“信访事项的提出”⑫中有所涉及，并且规定方式采取“行政行为做出主体主义”即告知公民针对哪些做出行政行为的行政机关及其工作人员可以进行信访，但是却没有进一步规定上述组织及人员的哪些类型的行政行为可以进行信访。如此类型边界模糊的受案范围规定制度，使得我国的信访制度在实施中出现了“万事皆可访”的局面。通过行政诉讼规制渠道调整信访行政处理行为中产生的矛盾，绝不是要把信访者对于行政机关处理行为的所有不满不加区分地全部推向人民法院。对信访的受案范围进行调整使之类型化，并不是意味着对信访受案范围进行限缩，而是将其中可以归类的部分类型化处理。不论对信访受案范围进行怎样的调整都要以不改变信访制度联系党政机关与人民群这一政治功能的发挥为前提。

信访制度自诞生之日起，已经走过了60余年的发展历程。在发展历程的不同阶段信访制度被赋予了不同的时代新意。而今日信访制度之时代新意，必然是法治化。信访行政处理行为作为行政机关针对信访内容做出处理的主要方式，在实践中会产生实际改变相对人权利义务的效果。近年来针对信访行政处理行为的司法救济诉求不断增加。肯定部分信访行政处理行为的可诉性有充足的法理依据与现实需求。肯定部分信访行政处理行为的可诉性，将其纳入行政诉讼的规制范围是逐步实现信访法治化的重要一环。为实现信访制度与行政诉讼制度的有效衔接，在改造行政诉讼受案范围的同时还应对信访制度实施中不利于与行政政诉讼制度衔接的特殊行为方式加以调整。

注 释：

①2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于使用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，规定“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”不属于行政诉讼的受案范围。

②③具体内容参见，《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉作出的处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》[2005]行立他字第4号。

④最高人民法院（2015）行提字第33号行政裁定书。

⑤具体内容参见，黑市政信复核决字（2011）第12号《关于马恩本信访复核意见书》。

⑥具体内容参见，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第6项。

⑦本案的案发时间为2002年，适用法释[2000]8号《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。该司法解释现已废止，现行司法解释为法释[2018]1号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》。

⑧目前尚未有法律层级的具体制度直接为监督行政机关的信访行政处理行为提供制度依据。现有可供遵循的制度包括一系列行政法规、部门规章和政策性文件，其中效力层级最高的是《信访条例》。

⑨《宪法》第41条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

⑩具体内容参见，全国人民代表大会常务委员会《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》第60条。

⑪具体内容参见，《2018年行政诉讼法解释》第1条第1款，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

⑫具体内容参见，《信访条例》第14条和第15条。