环境行政公益诉讼的若干问题

温大鹏

（四川大学法学院，四川 成都610207）

2015 年7 月全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察机关在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》授权十三个省、直辖市、自治区检察机关开展提起环境行政公益诉讼试点开始，我国对检察机关提起环境行政公益诉讼制度初步拟定了大致的框架与程序。2017 年6 月全国人大常委会表决通过了关于修改行政诉讼法的决定中，在《行政诉讼法》第二十五条第4 款增加了人民检察院对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的案件有权向人民法院提起行政公益诉讼，最后到最高人民法院、最高人民检察院出台关于公益诉讼的司法解释，至此我国法律正式确立了检察机关有权提起环境行政公益诉讼的法律地位。但是我国只是确定了关于环境行政公益诉讼的框架，环境行政公益诉讼制度本身尚不成熟，存在诸多问题需要在立法和实践中予以完善。本文将对环境行政公益诉讼制度的问题进行系统分析与梳理，以期能够实现环境行政公益诉讼制度的不断完善。

一、检察机关提起环境公益诉讼现状

（一）检察机关的环境行政公益诉讼起诉人身份

检察机关在行政公益诉状中应以什么角色在诉状中列明，在最新的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称为“公益诉讼司法解释”）中明确定位为行政公益诉讼起诉人。在检察机关提起公益诉讼试点中，环境保护领域发生违法行为，首先介入的公权力机关应该是环境行政部门[1]，检察机关只有在环境行政部门不作为、怠于履职、无法履职导致社会公共利益持续受到侵害时，向行政机关提出检察建议督促其履行职责之后，行政机关仍不履行法定职责时，检察机关才能向人民法院提起环境行政公益诉讼。由此可见，法律没有授予检察机关直接提起环境行政公益诉讼的资格。在起诉之前法律、司法解释规定检察机关必须履行法定的诉前程序，即应当先向行政机关发出检察建议督促行政机关去履行其职责，在此时检察机关并不直接介入，检察机关提起环境行政公益诉讼只是作为第二选择。只有在履行诉前程序之后，行政机关仍不履行职责检察机关才具有起诉资格。由此可见，司法解释规定检察机关是作为公益诉讼起诉人而不是作为原告提起环境行政公益诉讼是符合法理的。

（二）检察机关的诉前检察监督的角色

宪法赋予了检察机关对行政机关执行法律的监督职责，如果行政机关执行法律过程中违反法律规定而损害国家利益、社会公共利益，检察机关可以对其进行监督。在2017 年新修订的《行政诉讼法》第二十五条中也明确规定人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。因此，我们可以看到法律对环境行政公益诉讼规定了“检察建议、行政公益诉讼”互助的二元监督模式[2]，并且将检察建议作为提起环境行政公益诉讼的前置程序。但是，在我国环境行政公益诉讼试点中，检察机关较少使用检察建议这种诉讼外监督方式。通过统计13 个公益诉讼试点地区2016 年的办案数据发现，13 个试点地区中，有北京、陕西、云南、贵州、湖北5 个地区，环境行政公益诉讼范围外的行政违法行为检察监督数据为0，而其中贵州、云南、陕西提起公益诉讼数据位列前三[3]。从中我们就可以看到黔、滇、陕三省作为环境行政公益诉讼数量较多的省份却没有采用检察建议这种诉前监督方式，但是在2017 年新修订的《行政诉讼法》中规定检察机关作为法律监督机关是应当对行政机关进行诉前监督的。而从数据中我们仍然可以看出，在实践中检察机关尚未真正将检察监督作为一种方法去维护国家利益、社会公共利益。这就是因为法律对检察监督只是做了原则性的规定而没有规定完整的实施程序。

二、环境行政公益诉讼存在的法律漏洞

（一）检察官出庭是否需要检察长授权委托书

检察官在法庭上以公益诉讼人的身份出庭问题，可以引申出出庭检察官是否需要出具检察长授权委托书等问题[4]。尽管在公益司法解释中已经明确规定检察机关是以环境行政公益诉讼起诉人的身份提起环境行政公益诉讼，但是却没有明确检察官出庭时是否需要检察长授权委托书。检察机关整体作为国家利益、公共利益的维护者，出庭只能由具体的检察机关工作人员完成。但是检察机关的工作人员出庭时是以自己名义代表检察机关出庭，还是受检察长的委托代表检察机关出庭应诉；检察机关工作人员是否有资格以自己名义出庭应诉值得商榷。

（二）环境公益诉讼举证责任问题

现在全国各地的检察机关都在提起环境行政公益诉讼，但是在整个诉讼中最为重要的举证责任分配问题法律、司法解释的规定存在一定的问题。在公益诉讼司法解释第二十二条中只是规定检察机关在起诉时应当提交其履行诉前程序后行政机关不履行职责或者纠正违法行为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料，即检察机关需要对其已经履行诉前程序和行政机关行政行为致使国家利益、社会公共利益受到损害这两个问题承担举证责任，但是行政诉讼法第三十四条规定由作为被告的行政机关对作出的行政行为的合法性负有举证责任，从法理上分析可以推出环境行政公益诉讼理应受到行政诉讼法的调整，因此公益诉讼司法解释与行政诉讼法存在一定的冲突。在行政诉讼中，法律明确规定原则上由被告一方承担举证责任，体现了举证责任倒置的原理，是为了保护属于弱势地位的原告。但是在环境行政公益诉讼中参与诉讼的双方有其特殊性，由检察机关要作为环境行政公益诉讼起诉人或者原告参与诉讼，行政机关作为被告参与诉讼，双方的举证责任承担问题也有其特殊的地方。因此，为了促进环境行政公益诉讼的正常进行，更好地维护国家利益、社会公共利益，举证责任分配问题是亟待解决的。

（三）检察机关角色冲突问题

在公益诉讼司法解释中明确规定人民检察院对人民法院的判决、裁定不服时在法定期限内可以提起上诉，其在对法院一审判决、裁定提起上诉后，对二审判决、裁定仍然不服的，可以报请上级人民检察院提起审判监督程序。并且依据行政诉讼法规定检察院也可以在法院判决、裁定生效后依法定程序由本级人民法院提起再审检察建议或者报请上级人民检察院提起审判监督程序。但是在此产生了一个问题，当其依照法定程序提出再审检察建议或者提起再审时，检察院是与本案审理结果有利害关系的，但是与本案有利害关系的一方却作为了法律监督机关。由此我们必须考虑到当检察机关在环境行政公益诉讼中败诉时，是否会为了其自己利益而滥用法律监督权，从而导致环境行政公益诉讼未能真正起到维护国家利益、社会公共利益的作用。

（四）环境违法转向环境犯罪时侦查主体问题

在环境公益诉讼调查取证过程中，检察机关可能会发现某些案件已经不仅仅是涉及环境违法问题需要进行行政处罚，而是涉及到了更为严重的环境犯罪问题需要追究刑事责任。当由环境违法转向环境犯罪时，该案应当由检察机关将案件移送公安机关立案侦查还是由检察院直接侦查更为适宜值得探讨。按照刑事诉讼法的管辖原则，污染环境罪等破坏环境资源保护类犯罪理应由公安机关予以管辖，检察机关无权对此类案件进行直接立案侦查，但是检察机关作为环境行政公益诉讼案件的提起主体，前期已经对案件进行了大量调查取证，对案件比公安机关更为熟悉，如果检察机关再将案件移送公安机关侦查是否会造成司法资源的浪费，增加案件侦查成本？因此环境违法转向环境犯罪时侦查主体问题应当合理进行确定。

三、环境公益诉讼的完善路径

（一）检察官出庭需要检察长授权委托书

检察机关从理论上讲并不是为了维护自己利益而提起诉讼，只有法律赋予的起诉资格。即检察官本身并没有以自己名义进行起诉的资格，其出庭只是代为维护国家利益、社会公共利益时就应当需要检察长的授权委托书。并且检察长才是检察机关的法定代表人，当检察机关整体作为环境公益诉讼的行使者，检察官作为其中工作人员出庭就当然需要检察长的授权才有资格代表检察机关出庭应诉。

（二）检察机关承担环境行政公益诉讼的举证责任

考虑到检察机关在环境行政公益诉讼中角色的特殊性，并且环境行政公益诉讼起诉人与刑事公诉人的性质与作用都是一致的，因此应采纳公益诉讼司法解释规定的由检察机关在环境行政公益诉讼中承担举证责任，其主要理由如下：一是当作为公诉人的身份参与环境行政公益诉讼时，举证责任不应与刑事诉讼中相冲突。若是在刑事诉讼中是由检察机关承担举证责任，而在环境行政公益诉讼中却还是由作为被告的行政机关自行承担举证责任的话，这样其实是不利于检察机关充分发挥自身在诉讼中的优势的，不利于发挥检察机关在搜集证据和利用证据方面中的专业性优势。二是检察机关作为公诉人是专门维护国家利益的，尤其是在当下监察法规定检察机关的职务犯罪侦查权转由国家监察委员会行使，检察机关有更多的时间和精力投入到环境行政公益诉讼中，而行政机关本身不是专门进行诉讼的机关还要行使行政管理的职权，在时间、精力、专业性方面较检察机关都有所不足。当然有些证据处在行政机关控制之下，即使是检察机关也无法直接搜集，在这种情况下检察机关可以申请行政机关向法庭提供，若是行政机关无正当理由拒不提供，在检察机关主张的事实不利于行政机关时可以直接推定检察机关主张的事实成立。三是在13 个省市中已经进行的环境行政公益诉讼的试点中主要就是由检察机关承担举证责任，由检察机关承担举证责任已经积累了丰富的经验并且取得了较为良好的效果，在实践中证明了是可以督促行政机关履行法定职责和维护国家利益、社会公共利益的。四是在环境行政公益诉讼案件中，还有部分案件涉及环境行政附带民事公益诉讼案件，检察机关同时也是环境民事公益诉讼案件的法定起诉主体，在民事案件中按照“谁主张，谁举证”的原则，检察机关当然作为民事公益诉讼案件举证责任的承担主体。若在同一个环境行政附带民事公益诉讼案件中，民事部分由检察机关举证、行政部分由行政机关举证会使举证责任分离，一个案件中存在两个举证主体是不符合法理的。五是由检察机关承担举证责任可以避免检察机关滥用诉权，只有赋予检察机关较重的举证责任才能使检察机关在证据充足的情况下慎重地提起环境行政公益诉讼，避免随意起诉反而不利于维护国家利益、社会公共利益，背离行政诉讼法修订的初衷。

（三）限制检察机关的再审检察建议权

在环境行政公益诉讼中应当限制同级人民检察院的再审检察建议权，只能由上级人民检察院通过抗诉的方式提起审判决监督程序，因为在环境公益诉讼中都是由人民法院同级检察院出庭应诉，若再允许同级检察院提起再审检察建议将导致与本案有利害关系的一方成为法律监督机关，在一定程度上会导致程序不公正。因此，为了更好地发挥环境行政公益诉讼的作用和检察机关的诉讼法律监督职能，应当限制同级检察院的再审检查建议权，只能由上级人民检察院提起抗诉，当履行诉讼中法律监督职能时由上级检察院行使，发挥检察院整体的作用行使法律监督功能。

（四）检察机关直接立案侦查环境犯罪案件

虽说公安机关享有刑诉法规定的对环境犯罪类案件的管辖权，但是环境犯罪案件是由检察机关在环境行政公益诉讼的调查和搜集证据过程中发现的，检察机关对整个案件的前因后果比公安机关更为熟悉。而且即使将案件犯罪线索移送公安机关侦查之后，检察机关也要继续进行环境行政公益诉讼的起诉，这样就会使整个环境案件发生分离，公安机关和检察机关各自为战，不利于查清整个案件事实。此外，公安机关将案件查清之后，也会再次将案件移送检察机关提起公诉，会造成一个案件的两次移送、两次调查，造成司法资源的严重浪费。既如此，检察机关在发现环境违法问题转向环境犯罪问题之后，由检察机关直接予以立案侦查，便可将环境行政公益诉讼与环境犯罪问题同时进行，既有利于提高司法效率，又有利于查清整个案件的事实，兼顾效率与公平。

四、结语

在当代社会随着行政机关权力的膨胀，加强对行政机关权力的制约与监督是非常必要的。新修订的《行政诉讼法》以法律的形式将环境行政公益诉讼确认下来，就是要加强对行政机关权力的限制。但是只是作出了原则性的规定，其具体配套设施还不完善。只有将检察官出庭是否需要检察长授权委托书、举证责任分配问题、检察机关角色冲突问题、环境违法转向环境犯罪时侦查主体问题，才能消除掉“官告官”制度的障碍，为检察机关提起环境行政公益诉讼提供完整的制度保障。同时检察机关需要增加招录理论水平高、业务精通、经验丰富的专业人才，充实公益诉讼一线办案力量，保证人员配备、能力素质与职能拓展和业务增长相适应[5]，为环境行政公益诉讼提供人才保障。但是检察机关也不能以为了国家利益、社会公共利益为名随意提起环境行政公益诉讼，造成国家权力的滥用最终损害国家利益、社会公共利益，而是应当秉守法律监督之本性，严格依法行事，履行好法律赋予的神圣职责，真正做好法律守夜人的角色，因此在环境行政公益诉讼中也要在一定程度上对检察机关的权力予以限制。当然检察机关提起环境行政公益诉讼在我国尚处于起步阶段，还有许多问题需要解决，只有在实践中不断积累经验和通过相关司法解释予以完善才能达到根本目的。●