如何赋予省级政府更多自主权?

陈天祥

(中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院，广东广州510275)

1 问题的提出

中国的省级政府作为最高一级的地方政府，是中央政府直接作用的对象，同时它又对其他层级的地方政府起领导作用，因此它是国家行政体系中承上启下的重要环节，亦可称为中间政府。在谈论“赋予省级及以下政府更多自主权”时就必须首先搞清楚如何赋予省级政府更多的自主权，否则，所谓给地方政府更多自主权就无从谈起，因为宪法第一百零七条规定“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”。另外，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”。也就是说，省级政府实际上领导省级工作部门及以下层级政府的工作。事实上，现有探讨中国央地关系的文献多指向中央政府与省级政府之间的关系。

在央地关系的已有研究文献中，对央地职权配置存在两种看似矛盾的观点。一种观点认为，中国存在比较明显的地方分权，如经济上的多层次多地区的M型结构和“中国特色财政联邦主义”[1-2]，地方政府有既相对独立于上级又相对独立于公众的“地方政府自主性”[3]。中央政府采取行政逐级发包和属地化管理相结合的方式，使每级地方政府在自己的辖区内都自成体系和相对独立[4]57等。另一种观点则认为，在1994年分税制改革后，中国存在财权上移与事权下沉的趋势[5]28，导致“悬浮型政权”现象[6]。中央政府通过人事权、财政权(转移支付)和其他政治上的权力中止和矫正地方政府的行为，都显示出中央政府具有统揽地方政府权力的行政体制特征。同时，不管是学术界还是实践界，人们常常议论的“一统就死，一放就乱”的现象，实际上反映的是不同层级政府间权力配置的不确定性。

之所以会出现上述看似自相矛盾的观点或让人迷惑不解的国家治理现象，一是与中国作为一个超大型国家面临的治理复杂情境有关，它决定了中国国家治理的特殊复杂性。二是与中国作为单一制的国家结构形式有关，它决定了不同政府层级间的权力配置必须兼顾有统有分，有利于调动中央和地方两个积极性。三是与现有宪制中对不同层级政府的权力配置和职能界定存在一定的模糊性规定有关。有学者对新中国成立以来的央地权力配置现象进行历时性考察，总结其特点是“复杂且灵活的动态调整”，包括渐进式的集(分)权、有选择的集(分)权和差异化的集(分)权[7]，就是对上述复杂现象的一种概括。

但是，现有研究文献鲜有探讨不同层级政府之间的职能和权力配置究竟该如何具体划分和设置的问题，没有展示每一层级政府应当具有哪些方面的职能和权力。因此，本文准备探讨在中国国情下中央政府与省级政府之间职能和权力划分的原则是什么，现有的省级政府的职能和权力配置中存在哪些不足，在“赋予省级及以下政府更多自主权”的总原则下如何给予省级政府更多自主权等问题。

十九大报告提出“赋予省级及以下政府更多自主权”，可能有两层意思：一是将省级政府单列，既体现了在中央与地方二分的基础上进一步细分不同层级的地方政府职权，而且突出省级政府的地位;二是“更多自主权”，表明在以往的央地关系调整中虽然从原则上坚持发挥中央和地方“两个积极性”，但实际操作时中央占据决定性的地位[8]，因此报告用了“更多自主权”的措辞。也就是说，以往在发挥地方积极性方面存在不足，发挥地方的积极性不够充分。因此，本文从赋予“省级政府更多自主权”这一立场出发，着重从中央政府下放权力的角度去探讨如何赋予省级政府更多的自主权。

2 省级政府职责配置的原则

在阐述上述问题之前，首先必须搞清楚中国的国情，这是讨论省级政府职权配置的基本前提。

第一，中国是一个单一制国家，这就决定了我们必须在全国一盘棋上讨论省级政府的职权范围和大小。也就是说，不能脱离单一制这个国家结构形式来讨论省级政府的职权，中国的省级政府不可能像联邦制国家中作为联邦成员的职权那么大，任何层级的地方政府都必须服从上级与中央的领导和管理。

第二，中国是一个超大型的国家，一些省级行政辖区面积和人口相当于一些中等国家甚至一个大国的规模，公共事务数量庞大而复杂。此外，不同省(自治区、直辖市)之间的经济社会发展水平、社会结构等存在很大差异。这就决定了必须给予省级政府较大的职权。如果过分强调中央政府的统制，既会挫伤省级政府的积极性，也会使中央政府的政策悖离省情，重复“一统就死，一放就乱”的局面。

第三，中国的省级政府属于典型的中间政府，在省级政府以下还有三级地方政府层级(直辖市为两级)，它们也需要更多的自主权。因此，在讨论赋予省级政府更多自主权时需要兼顾其他地方层级政府的职权配置。与省级政府面临相同的情境，我国的一些市(地)、县(市)的管辖范围也很大，不同市县之间的经济社会发展水平差异同样很大，也需要赋予这些层级的地方政府更多的自主权。因此，省级政府的职权需要适度设置和调整，有收有放。总的来看，对省级政府职权配置的讨论应主要限于宏观方面，不宜赋予省级政府直接从事管理经济社会事务的权力，否则，会引发与中央政府职权过度集中而导致同样的“一统就死，一放就乱”问题。

第四，确定合理划分中央政府与省级政府职责的原则。首先必须厘清政府与市场、政府与社会的职能边界，这是基本前提。其次是要确定中央政府与省级政府的职责范围。中央政府的职责范围包括：保证全国经济社会稳定和发展，维护全国统一的市场;维护国家法制统一;协调省际间的事务;提供全国性的公共物品;负责国防、外交、国家安全等全局性事项。省级政府的职责范围包括：全省范围的发展战略、法制建设;提供全省性的公共物品;省内市(地)际之间的协调事务;等等[9]。

有的学者根据中共十六大报告中提出的政府职能的四大板块，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，提出了划分央地之间职责的基本原则[10]：经济调节职能由中央政府主导;市场监管职能由中央和省级政府主导;社会管理职能中央定政策，地方管执行;公共服务职能调整重在事权与财力匹配。这种思路具有一定的启示意义。综合我国政体特点与中央全面深化改革部署尤其是十九届三中全会要求，本文提出省级政府在四个职能领域的职责定位原则。

一是在经济调节领域的省级政府职责定位。除了执行中央的经济调控政策外，应该使省级政府在经济调节方面更加有所作为，赋予其更多的经济调节权力。具体可以包括：在与中央的产业政策不冲突的情况下制定全省范围内的产业政策，促进省一级的产业结构转型升级和协调省内的产业布局，防止产业结构雷同、恶性竞争和地方保护主义;制定省级财税政策，包括省级权限范围的税率调整政策，制定财政收支平衡政策;制定省内的收入分配政策，促进收入分配公平等。

二是在市场监管领域的省级政府职责定位。市场监管属于中央和地方共管的职能。近年来一些市场监管机构由垂直管理变为属地管理，因此，应根据这一改革的动向加大省级政府市场监管方面的职权。具体可以包括：对中央制定的市场监管法律法规、市场竞争规则和标准进行细化，制定相应的实施细则和操作规程，统一全省范围内的市场监管标准;行使省属权限范围内的市场准入审批权力;决定市场监管机构省以下垂直管理的制度安排;协调全省范围内的市场执法活动等。

三是在社会管理领域的省级政府职责定位。除了执行中央的社会管理政策外，省级政府的具体职权可以包括：制定实施全国性社会管理法律法规的实施细则;组织登记和监管在省民政部门注册登记的社会组织;制定全省范围内的社会管制和社会服务政策;协调全省范围内的社会管制、社会服务(社会救助等)活动等。

四是在公共服务领域的省级政府职责定位。除了执行中央的公共服务领域政策外，省级政府的具体职权可以包括：制定全省范围的公共服务发展规划;统筹本省范围内的基本公共服务均等化政策和措施，如教育、医疗、卫生等;组织实施全省范围内的公共服务设施建设和管理，包括道路交通、文化体育、环境治理、防灾减灾、治安等。

3 省级政府职权配置存在的问题

3.1 从法制建设看省级政府职权配置存在的问题

单一制的国家结构形式决定了上下级政府之间的领导与被领导关系。为了落实县级以上的地方各级人民政府“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条进一步规定，县级以上的地方各级人民政府可以“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”;第六十四条规定“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案”;第六十六条规定“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导”。因此，我们可以看到，地方政府工作部门不仅受本级人民政府统一领导，还接受上一级政府的工作部门的业务指导或领导。也就是说，上级政府将直接制约下级政府的职责权限的配置和行使，这就为上级政府及其工作部门干预下级政府及其工作部门提供了法律依据。这是导致不同层级政府之间职责不清、权力向上集中、下级政府自主权不足的主要原因。

3.2 从“三定”方案看中央政府与省级政府间职权配置存在的问题

除了宪制性文件外，“三定”方案是观察政府职权配置的另一个重要窗口。通过对比上下级政府的“三定”方案，可以发现存在的最大问题之一是职责的高度雷同。这里以发展和改革委员会为例进行分析①2018年为中央和省级政府机构改革年，此文成稿之时国务院机构改革方案虽然已经公布，但各部门的具体职责尚未公布，省级政府的机构改革方案也未定案，因此，本文将比较中央政府组成部门和省级政府组成部门改革前的职责。另外，这些职能的具体表述请参见中华人民共和国国家发展和改革委员会的网站。从网站查询来看，国家发展和改革委员会调整出去的职能可能由于新部门组建及其承接职能等原因，至2018年12月16日还未从国家发展和改革委员会网站中删去。。在中央层面，国家发展和改革委员会网站显示其职责共有15项;在省级层面，广东省发展和改革委员会网站显示其职责共有17项。经过对比可以发现，中央和省两级的发展和改革委员会的职责中共有15项是相同的，只是在前后顺序与表达方式上有细微的差别。

国家发展和改革委员会与广东省发展与改革委员会相同的15项职能为：拟订并组织实施国民经济和社会发展战略规划和年度计划，提出国民经济发展、价格总水平调控和优化重大经济结构的目标、政策;监测宏观经济社会发展态势;负责汇总分析财政、金融等方面的情况，参与制定财政政策、货币政策和土地政策，拟订并组织实施价格政策;承担指导推进和综合协调经济体制改革的责任;承担规划重大建设项目和生产力布局的责任;推进经济结构战略性调整;承担组织编制主体功能区规划并协调实施和进行监测评估的责任②根据2018年3月公布的国务院机构改革方案，此项职责已调整至新组建的自然资源部。;承担重要商品总量平衡和宏观调控的责任;负责社会发展与国民经济发展的政策衔接;推进可持续发展战略，负责节能减排的综合协调工作;组织拟订应对气候变化重大战略、规划和政策③根据2018年3月公布的国务院机构改革方案，此项职责已调整至新组建的生态环境部。;起草国民经济和社会发展、经济体制改革和对外开放的有关法律法规草案;组织编制国民经济动员规划、计划;承担国家国防动员委员会有关具体工作;承办国务院交办的其他事项(广东省发改委：承办省人民政府与国家发展和改革委员会交办的其他事项)④此次机构改革方案中将国家发改委的农业投资项目调整至农业农村部，重大项目稽察调整至审计署，价格监督检查与反垄断执法职责调整至市场监督管理总局，药品和医疗服务价格管理职责调整至国家医疗保障局，组织实施国家战略物资收储等职能调整至国家粮食和物资储备局。。

作为省级层面的广东省发展和改革委员会除了国家发改委的这15项职能外，还包括2项职能：指导和监督国外贷款建设资金的使用;牵头拟订社会信用体系建设发展规划、制度规范。其他政府工作部门的职责描述情况与发展和改革委员会的情况相类似，这里不一一罗列。

虽然从纵向职责对接的角度看，这样的规定并无明显的不妥之处，但仔细推敲便可以发现，它最起码存在以下问题：一是政府与市场的边界不清，为政府干预部分市场活动(如商品定价)提供了制度空间;二是中央政府工作部门与省级政府工作部门职能非常雷同，会固化“职能同构”的弊端;三是对职责的文字表述含糊，如较多使用“负责”“组织实施”“承担”“参与”“研究”“指导”“协调”“会同有关部门”等字眼，既会造成职责的行使存在较大的不确定性，权力的伸缩弹性大，为政府部门干预市场和社会提供了方便，也为政府部门推诿职责提供了借口;四是上下级政府工作部门之间的领导或指导关系使下级政府工作部门的职权易受到上级政府工作部门的干预和影响，下级政府工作部门不敢坚持自己的主张去制定符合本地实际的经济社会政策。

3.3 从政府权责清单看中央政府与省级政府职责分工存在的问题

进入中央人民政府网站和省级人民政府网站便可查看到“政府权责清单”页面，认真分析后会发现它们存在以下一些问题：

一是行政许可问题。根据前述的央地间职责分工的原则便可以做出判断，中央政府工作部门的一些职责可以下放给省级政府工作部门或者由市场调节，如国家发展和改革委员会拥有的行政许可事项中的石油天燃气(含煤层气)对外合作项目、粮食煤炭出口配额、固定资产投资项目节能评估和审查等7个许可、工业和信息化部的监控化学品生产许可等29个许可、交通运输部的38项许可等。一般认为，衡量行政审批事项的尺度有三个：伦理尺度，即审批应限定于市场失灵的领域;技术尺度，即从技术能力来看行政审批能够修补市场的缺陷;经济尺度，即成本效益原则[11]122-131。因此，应该对现有的行政审批项目进行认真的审查，继续向市场和社会放权，同时，对确需进行许可或审批的，考虑能否将它们下放给省级政府工作部门或者地市级政府工作部门，从而提高审批效率。

二是中央政府的权责清单中只有行政许可事项，没有规定其他权责事项，特别容易发生中央政府工作部门随意向省级政府及以下政府工作部门发布命令和指挥的情况，妨碍下级政府及其工作部门的自主权。

三是一些证件的核发被划入省政府各部门的权责清单的“其他”事项中，让人怀疑存在比较明显的人为操作以阻止减少行政许可事项的意图，容易变相扩权。

四是虽然行政许可事项减少了，但存在较多的行政处罚和行政检查事项。且行政检查多规定“定期”或“不定期”，职责界限比较模糊，容易导致行政对经济社会活动的不当干预。

五是根据省级政府的主要职责偏重宏观层次的原则，可以发现省级政府工作部门仍然拥有过多的直接管理经济社会事务的权力，如过多的行政许可事项。

3.4 中央政府与省级政府之间权力运行过程中存在的问题

中央政府与省级政府间权力运行过程中主要存在以下两个问题：一是权责不对称。省级及以下地方政府承担了大多数的公共服务供给职责，但财权明显不足，因为中央政府将初次财政收入的约一半收走。二是中央政府经常会用一些行政命令(指令)的方式向全国各级地方政府提出要求，削弱了省级政府的自主权。行政分权化的改革使地方政府有了部分的剩余控制权，成为了相对独立的利益主体，产生了央地之间的利益博弈，典型的例子是产能过剩和房地产调控。前者如20世纪90年代的纺织业和进入21世纪后的钢铁、煤炭、玻璃、造船、光伏、LED等，后者如进入21世纪在城镇化浪潮推动下一轮又一轮的房价高歌猛进。中央政府三令五申，发布各种各样的文件和通知等，限制产能和控制房价，但效果不尽如人意。一些地方政府居然与中央政府玩起了“躲猫猫”的游戏，对中央的宏观调控政策进行选择性执行或变相抵制。此外，根据我国法律，中央政府部门和地方政府可以颁布行政规章，它们一般都用“规定”“办法”的名称，但现实生活中不少政府的工作部门习惯用行政规章之外的办法干预经济社会生活，如出台“意见”“实施意见”“指导意见”“决定”“通知”“函”等，以及上级领导发表讲话、会议纪要和备忘录等，都要求下级政府执行和贯彻。

多年的经验证明，滥用行政命令或指令调控经济社会生活的结果，除了会侵蚀市场和社会调节机制外，也会削弱下级政府的自主权，严重者会遭致下一级政府的抵制或选择性执行，这是导致“一统就死，一放就乱”的重要原因之一。我们不是说不需要中央政府对经济过热进行调控，有些时候还十分必要，如2004年中央政府对“铁本事件”的处置，关键是如何把握好分寸，做到集权与分权之间的恰当平衡，既保证全国一盘棋，又不会挫伤地方的积极性，实现央地之间权力运行的有序化和良性化，以及政府与市场、社会关系的稳定化。我们要否定的是中央政府或上级政府将行政命令作为一种常态化的手段，且不受任何限制。行政命令的滥用还会使地方政府无所适从，陷于被动应付的境地，无法根据本地的经济社会发展实际相机履行治理责任，诱使他们将责任上移，逃避责任，也就失去了设置中间政府的应有之义。再有，中央政府在发布行政命令时，经常采取一刀切的办法，就可能存在调控政策或措施适合一些地方实际但不适合另一些地方实际的问题，导致调控与不同地方之间的资源禀赋不匹配。

4 赋予省级政府更多自主权的可选方式

4.1 夯实赋予省级政府更多自主权的宪制基础

要从根本上解决央地之间，包括中央政府与省级政府之间的职责权限，关键之举是实现不同纵向政府间职责的法治化，从宪法和组织法的修订开始，突破口是采取列举的方式明确不同层级政府间的经济社会治理责任。

宪法是构建科学的国家治理体系的根本保障，也是划分不同层级政府之间职责的根本依据，因此，需要对现行宪法做必要的修订，修订的方向是将原来模糊和笼统的条文变为更加清晰和明确的表述。为了维持宪法的权威性和严肃性，应当对宪法第一百零七条“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”后面增加解释性的条文，用列举的形式规定各层级政府的事权。

此外，其他法律的修订要与宪法修订配套推进，如修订地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，对地方不同层级政府的职责做进一步的细化规定。同时，将该法第六十四条修改为“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民代表大会决定，并报国务院备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民代表大会决定，并报上一级人民政府备案”。修改第六十六条笼统规定各级政府工作部门受本级人民政府统一领导，并受国务院主管部门或上级政府主管部门的业务指导或者领导的表述，明确哪些工作部门受国务院主管部门或上级政府主管部门的领导，哪些工作部门受国务院主管部门或上级政府主管部门的指导。根据组织管理的一般原则，一个下级只接受一个上级的指挥，而双重领导则会破坏这个原则。

因此，地方政府的工作部门接受上级政府主管部门的领导的情况宜少不宜多，但又必须考虑到全国一盘棋的实际，发挥“两个积极性”，为此，可以考虑这三点：(1)继续保留上级政府可以撤销下级政府的行政规章的法定原则，但必须从程序上严格要求，非到万不得已，不采取这个做法;(2)除少数部门(如公安机关等)可以实行双重领导外，其他工作部门接受上级主管部门的指导;(3)原则上，上下级政府工作部门之间确需采取领导与被领导关系的，多采用垂直管理的形式，且以省级政府以下垂直管理为主，从而赋予省级政府更多的自主权。

4.2 完善政府职责体系，为赋予省级政府更多自主权打下坚实的微观制度基础

一是明晰政府与市场、政府与社会之间职能划分的依据和标准。根据中共十八届三全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”，组织社会上的专家与相关政府部门联合进行扎实的调研工作，还可以辅之以公民听证会、公开征求意见等形式，真正弄清楚中国国情下政府与市场、政府与社会的职能合理边界，为政府职能转变提供理论依据和衡量标准。

二是改革“三定”方案编制方法。改变原来的上下级政府之间对工作部门职责的雷同表述，中央政府工作部门的职责重点是全国性的发展规划、法律法规和政策规定。同时，只对中央政府工作部门对全国性经济社会生活的宏观调控权做一些原则性规定，由省级政府工作部门根据本省的实际出台具体的实施细则，这样做可以减少地方政府对中央政策选择性执行的机会，提高政策的执行力，削减“一统就死，一放就乱”的制度基础。此外，减少“三定”方案对政府工作部门职责的模糊表述，多用“决定”“批准”“核准”“监管”(列明事项和权限)等，并设定某项事务的终极权限。而对部门内设机构的职责描述宜用“拟定”“编制”“审核”“组织实施”“管理”等表述，从而明晰各级政府工作部门及其内设机构的职权。

三是进一步推进和完善政府权责清单制度。政府权责清单制度与“三定”方案之间有着紧密的联系，后者是前者的制度依据，前者是对后者的进一步细化。例如，“三定”方案规定政府某部门具有某个经济与社会领域的审批权，但可以同时拥有多个审批事项权限。政府某部门对经济社会事务监管权的行使也可以采用多种方式，如检查、取证、处罚、强制、没收、取缔等。根据笔者对各地公布的权责清单的考察，发现其内容大多只停留于公布事项目录、权力行使部门和法律依据，人们无法从中知晓权力的运作过程，因而难以对其进行有效的监督。因此，改革方向应朝具体化和操作化发展，以更好地约束变相揽权现象，也更有利于规范行政权的行使过程。就赋予省级政府更多自主权而言，目前的主要任务是将中央政府原有的一些行政审批事项下放给省级政府，不应该以项目的重要性或申请主体的性质(如国有企业的级别)而决定审批主体资格。如果确需由中央政府统筹行使的，可以通过制定相关法律法规对项目标准和要求予以规定，中央政府主要行使监督检查的职责，以实现宏观调控。同时，梳理省级政府部门拥有的行政审批事项，将审批的重点放在跨市(地)行政辖区领域的事项上，并对市(地)政府的审批行使监督检查的权力。

4.3 规范央地间的权力运行机制，约束不当的行政命令干预行为

从理论上来说，越是上级政府越应该从事一些宏观事务的管理，越应该通过法律的形式实现对下级政府行为的调节，以维护上级权力的严肃性，减少因随意行政而可能造成的不当行为。同时，在市场经济条件下，各级政府更应该通过税收、金融和法律手段调控经济社会生活，而非通过行政手段。因此，“赋予省级及以下政府更多自主权”，就要改变滥用行政命令的轻率做法。为此，中央政府应着重提出宏观方面的经济社会发展目标预测或要求，然后通过财税、金融、法律等非行政手段实现对省级政府行为的调控。此外，必要时可通过行政检查和督查而非行政命令或指令的方式使省级政府的施政与中央政府的意图相衔接。相对而言，省级政府则可以适当使用行政命令或指令调控省辖范围的经济社会生活，因为省情的复杂程度没有国情复杂程度高，省级政府与市(地)政府之间的信息不对称性也没有中央政府与省级政府之间的信息不对称性那么大，使省级政府及其工作部门所提出的调控措施比较符合实际。当然，我们只是主张省级政府“适当”运用行政命令或指令的手段，而非滥用这种手段，其标准应以不侵蚀市场和社会的职能边界为限。

4.4 完善配套措施，实现省级政府履职过程中的权责对称

一是充实省级政府的财政权力。中共十九大报告明确提出建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，国务院据此于2018年2月印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，将义务教育、基本养老保险、基本医疗保障等八大类，共18个事项纳入中央与地方共同财政事权范围，并规范支出责任分担方式。现在的一个紧迫任务是尽快制定基本公共服务的国家基础标准，以及具体的操作性细则和动态调整机制，从而使中央政府和省级政府之间的财政关系科学化和稳定化，从根本上保证省级财政的自主权和享受中央政府财政转移支付的权益，从制度上杜绝“跑步(部)前(钱)进”的现象。

二是加强省级层次的人事权。应在党管干部原则和干部管理权限的制度框架下，适当加强省级人民代表大会人事方面的权限，例如探索人大差额选举或决定省政府组成人员的制度安排，同时加强人大的问责权和人事罢免权。

三是探索“央地共治”的协商决策机制。有学者提出中国的央地关系主要经历了“集权制”下的“央主地从”和“分权制”下的“地方主义”两个阶段，目前应积极总结和探索“央地共治”的机制，增加省级政府在涉及本省利益和全国性公共决策中的话语权[12]，从而使中国的重大公共政策决策更加科学和民主，也更有利于公共政策的高效执行。