民族地区公共服务供给侧存在的问题及对策——以广西区部分地方为例

□韦朝烈 黄炳境

党的十九大报告指出：经过长期努力，中国特色社会主义进入新时代，这是我国发展新的历史方位。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转化同样对民族地区公共服务提出了新的要求。在这样的背景下，民族地区要进一步提高公共服务供给质量，转变公共服务供给模式，进一步推进公共服务供给侧改革，从而满足民族地区人民对美好生活的需要，实现更加平衡、充分的发展。

笔者通过实地调查、亲身体验、查阅资料等方式，了解到自党的十八大以来，广西壮族自治区所辖部分地方公共服务取得了重大成就，特别是在城乡基本公共服务的覆盖面扩大方面取得了巨大的成就，在民族地区人民群众眼中，家园更美了，生活更便利了，民族地区更有活力了，各民族共同繁荣发展更有希望了。但是，也必须看到当前民族地区公共服务供给侧还存在一些不足和问题，必须坚持实事求是、团结一致向前看，不断创新，使民族地区的发展更富有智慧，更行稳致远。

一、深化民族地区公共服务供给侧改革的重要意义

我国疆域辽阔，少数民族人口约占全国总人口的7%，民族自治地方约占国土总面积的64%。民族地区是我国版图的重要组成部分，在多民族大家庭中具有十分重要的政治意义。

从发展全局看，国家治理体系和治理能力现代化，也必然要求民族地区公共服务体系与公共服务能力现代化。因此，必须把深化民族地区公共服务供给侧改革作为供给侧整体改革中的重要内容，从提高民族地区公共服务供给质量出发，用改革的办法推进公共服务供给侧调整，诊断出并解决民族地区公共服务供给存在的问题，矫正公共服务要素配置扭曲，重构经济新常态下民族地区供需平衡、协调发展，提高公共服务供给侧对民族地区需求变化的适应性和灵活性，提高公共服务全要素潜力和活力，进一步解放和发展民族地区生产力，更好满足民族地区人民群众的需要，提升民族凝聚力，促进民族地区长治久安、共同繁荣，为实现中华民族伟大复兴提供自信而有说服力的战略支撑。

从现实意义看，深化民族地区公共服务供给侧改革是提高我国民族地区公共服务质量、改善少数民族人民生活水平的重要手段。近年来，党和国家通过实施一系列的扶持政策，民族地区公共服务质量得到明显提升，但必须看到，受经济社会发展水平、地域环境气候、历史文化、投资倾斜力度等因素的综合影响，各民族地区公共服务总体发展水平仍然偏低，公共服务发展仍面临不少矛盾和问题，特别是投资产出、效率、效益不高，投资边际效应递减，单位固定资产投资对GDP贡献率和实体经济整体投资回报率显著下降。以广西壮族自治区为例，2001年以来，投资边际效益呈递减趋势，2001 年至2008年固定资产投资效果系数处在0.27至0.48区间，2009 年后滑落到0.13，2012 年滑落到0.10，2015年仅为0.07，是历史最低值，即每亿元固定资产投资仅新增国内生产总值0.07 亿元，比2004 年少了0.41 亿元。2009 年以来广西投资企业收入系数总体上也呈逐年降低趋势，2010年最高，达到0.17，2014年最低，仅为0.01，即每亿元工业投资仅新增工业企业利润0.01亿元，比2010年少了0.16亿元。[1]

习近平总书记明确指出，当前和今后一个时期，我国经济发展面临的问题，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧。民族地区公共服务发展面临的矛盾和问题，也主要是结构性的，亟需通过深化民族地区公共服务供给侧结构性改革来破解。

二、当前民族地区公共服务供给侧存在的主要问题

（一）法治化水平较低

作为公共服务供给侧的关键一环，民族区域自治法配套法规建设滞后，末端执行难度大等因素，影响了民族地区公共服务水平的提升，主要表现为：

一是民族区域自治法的可操作性不强。全国人大常委会至今尚未对民族区域自治法作出法律解释，部分条文没有量化、细化，缺乏可操作性。国务院虽然出台了实施民族区域自治法的若干规定，但其内容并没有全面涵盖和对应民族区域自治法的全部内容，针对性不强。截至2014 年，国务院只有为数不多的部门制定了贯彻实施民族区域自治法的配套规章措施和办法，民族地区在贯彻落实党的民族政策和民族法律法规时，缺少具体的政策支撑。[2]

二是民族自治区的立法机关也未能适时推进应有的立法。例如，广西壮族自治区尚未制定自治条例或者出台实施民族区域自治法办法，在很大程度上影响了民族区域自治法的全面贯彻实施，占全区总人口9.3%的12个自治县通过制定自治条例，细化了民族区域自治法赋予民族区域自治地方的权利，能较好地享受上级机关给予的扶持照顾。而占全区总人口28.7%的壮族聚居县，由于没有立法权，自治区层面又没有制定自治条例和民族区域自治法实施办法，使该区的人民难以享受到民族区域自治法赋予的权利和上级机关给予的扶持照顾。[2]由于扶持政策不够细化，扶持职责难以履行到位，虽然近年来国家、自治区出台了财政、金融、产业、投资、土地等一系列扶持政策，但有些政策比较宏观、原则，没有明确扶持职责、落实责任；有些政策没有考虑地区差异性，难以实施。[2]甚至出现法律规定与财务规定相矛盾的情况。据了解，在广西大化瑶族自治县成立30 周年之后的2018 年，在打扶贫攻坚战的紧要关头，该县却由于对法律政策难以把握而无法将扶贫资金合法合理使用，出现乡村公共服务“短缺”而政府财政“过剩”的怪现象。

（二）均等化水平较低

民族地区不同区域之间、城乡之间的公共服务差距悬殊过大，人民群众在公共服务中的获得感明显不足，主要表现为：

一是城镇与乡村的公共服务“两极分化”比较严重。例如，广西首府南宁的公共服务领域，包括交通、医疗、教育、公共设施、休闲健身养生等，近几年发展迅猛。笔者从南宁轨道交通集团有限责任公司了解到，2012年1月22日获得南宁市政府批复的《南宁市城市轨道交通线网规划修编》将轨道交通线网由6 条增加至8 条，线路全长250多公里，工程总投资约1500亿元，可以说，南宁市的公共服务建设发展如火如荼。而距离南宁100 多公里的广西大化瑶族自治县下面的乡村就显得逊色很多，至今不少乡村还没有通水泥路，甚至居民饮用水还很困难，教育、医疗、文化服务保障更是落后。例如，大化瑶族自治县岩滩库区下皇、百达、坡竹、甘怀、弄简、弄上等村屯，上学、就医、就业比较困难；交通、物流非常落后，当地一些特产无法卖到外地；信息网络不畅通，留守老人和孩子要拿着手机到村口信号稍好的地方与在外打工的儿女和父母联系。该地公共服务严重滞后问题可见一斑。

二是相同区域各村屯之间的公共服务差距比较明显。例如，广西大化瑶族自治县岩滩镇下皇村属于岩滩水电站库区，位于水电站的上游，距离水电站约5 公里，该村属于淹没区、革命老区、贫困地区，下辖19 个自然屯，约3600人，村民的收入主要依靠淹没口粮补助、种养殖、外出务工等。其中下令屯居民房子外墙得到了政府装修，厨房、卫生间得到了修缮，屯里还建了公共服务中心、篮球场等，小孩能就近上学，而同村中弄简、弄上等几个屯，目前什么基本公共服务都没有，就连自来水都还在协调解决中。广西都安瑶族自治县龙湾乡琴棋村，因受到武警广西总队对口定点扶贫，建立了村公共服务中心，村民自治组织，医疗、教育、产业等得到极大改善和提高，而周边同类型的村屯面貌改变不大。

三是民生领域各要素之间的公共服务差距比较突出。据统计，2017 年广西全区高速公路建设投资计划为459 亿元，计划完工项目5 个，新开工6个，续建16个。至11月底，高速公路项目完成投资442.9 亿元，占年度责任目标的97%，同比增长24.3%。至2020 年底，广西高速公路总里程规划突破8000 公里，形成“六横七纵八支线”的高速公路网络，实现全区县所有通达高速公路。近几年，广西的交通运输服务从整体上看，发展是突飞猛进的，然而教育、医疗、养老、就业、信息等社会民生保障领域的公共服务发展却相对缓慢，造成公共服务供给侧参差不齐，影响群众的获得感和幸福指数。

（三）集约化水平较低

粗放型的公共服务导致资源浪费，质量低、供给效率和社会效益低，供给不足等后果，公共服务应有的积极作用被打折，甚至被消耗掉。

一是因各种原因搁置、浪费公共资源现象比较严重。例如，广西南宁市江南区延安镇那齐电灌站一、二级电灌站技改工程作为自治区财政投资项目（设备投资1000 多万元），工程从2007 年11 月开工建设，由于设计深度不够、设计漏项以及灌区规模减少等原因，技改工程至今尚未完工，未能发挥效益。

二是工程项目拖拉，效率非常低。例如，2009年11月，广西大化瑶族自治县岩滩水电站库区下令至作且（含弄简、弄上分支）屯级道路正式开工。下令至作且屯级道路全长14.03 公里，工程概算投资519 万元，设计路基宽4.5 米，路面宽3.5 米，计划工期为360 天。自岩滩水电站蓄水发电以来，下皇村坡竹片百达、坡竹、甘怀、弄简、弄上、下令以及平方村作且等七个村屯，1500 多名群众主要靠渡船出行，项目竣工后，将解决沿线群众出行难问题。然而，这项惠民生、解决群众出行难的工程，中间断断续续，经过群众上访、领导协调等艰难过程，路线出现过4 次变更，直到2017 年才全程通车。一条十几公里的屯级公路，要耗时8年，这样的公共服务产生的社会综合效益之低可想而知，这在一定程度上影响了党和政府在群众中的公信力和威信。

三是群众办事难。党的十八届三中全会以来，我国简政放权力度空前，有效激发了市场活力。以广西为例，广西累计取消、下放和调整行政审批事项（含非行政许可）1283 项，自治区本级政府部门权力事项精简60%。2015 年，广西全面实施“三证合一、一照一码”登记制度改革，新登记企业增长26.6%。但企业和群众还是感觉审批多，手续繁琐，办事不便，政府简政放权、公共服务供给侧改革的空间还很大。[1]

三、推进民族地区公共服务供给侧改革的对策

党的十九大报告指出，人类社会就是在旧的矛盾不断得到解决，新的矛盾又出现的过程中向前发展的，人民群众的生活会在不断解决矛盾中变得更加美好。进入新时代，民族地区公共服务供给侧存在的问题也一样，需要不断发现新情况、解决新问题。俗话说得好，“只要思想不滑坡，办法总比困难多”。解决新时代民族地区供给侧存在的法治化、均等化、集约化水平比较低等问题，需要对民族地区公共服务供给侧进行体系设计和重塑。在这方面，当代治理理论为我们提供了更广阔的思维视野和实践途径。在治理思想上，要着眼长远，进行全方位、多角度的构想；在治理主体上，不能单方面要求“万能政府”出现，要激发多主体参与；在治理效果上，要寻求最大公约数，尽量接近公共服务供给侧改革帕累托最优。具体建议如下：

（一）建立规范权威的公共服务供给法律体系

民族地区公共服务供给侧改革是系统工程、长远工程、民生工程。民族地区公共服务供给侧问题多，有共性和个性之分，必要时，可以成立专门的研究工作小组，推动完善制定民族区域自治法配套法规，加快民族地区公共财政立法，建立规范、权威的民族地区公共服务供给法律体系，这是解决新时代民族地区供给侧存在的法治化、均等化、集约化水平比较低等问题的根本前提。在这方面，科学界定公共服务的责任构成、建立责任运行机制尤其重要，只有这样才能防止公共服务中错位、漏位、越位现象的发生，防止低效甚至是无效供给，确保人力、物力、财力花在刀刃上，做到集约高效，不浪费。同时，也要鼓励创新，建立科学的容错纠错机制，充分发挥民俗习惯、民族文化的积极作用，释放民族地区公共服务供给活力。

（二）建立精准高效的公共服务供给对接机制

在公共服务提供者和受众之间,搭建起供给侧和需求侧相匹配的制度框架，使公共服务提供者所做出的种种努力达到事半功倍的效果,使公共服务的供给内容与民族地区群众亟待解决的问题相互衔接,相得益彰。为此，需要进一步畅通民族地区公共服务需求表达渠道。继续完善已经制度化的公共服务需求表达渠道，包括基层民主制度、信访制度等；积极拓宽新的公共服务需求表达渠道，可以发挥第三方等社会组织的桥梁作用，将公众需求传递给政府；发挥大众媒体在传达民族地区群众公共服务需求方面的作用，接受公众监督。在这个过程中，要善于把以互联网、物联网、云计算等信息技术结合而成的“大数据”，应用到民族地区公共服务中，这对于改革民族地区公共服务管理模式，不断提高民族地区公共服务管理水平，使信息技术在民族地区公共服务中产生革命性的综合影响，从而解决集约化水平比较低的问题具有十分重要的作用。

（三）优化财政投入的责任分担机制和支出结构

一方面，应在坚持事权与财权相对应的原则下，加大中央对民族地区公共服务财政投入力度。事权范围应根据地区经济发展程度、经济、政治、文化、社会战略地位、经济的外溢性以及公共服务均等化程度等因素而定。由于民族地区经济、社会发展的特殊性，民族自治区承担了部分中央事权，由此，中央转移支付像其他地区一样，单纯以绝对值的增长来判断是不科学的，应以用于公共服务均等化的支出在所有支出中所占比例以及地方财政收入与支出差异为依据，强化对民族地区的转移支付力度，使民族地区具有相应承担事权的匹配财力。另一方面，当公共服务无法均等化时，应及时调整财政支出结构，优先投入更加需要的领域，这对于解决均等化水平比较低的问题无疑具有非常重要的意义。

（四）构建良性互动的多元主体供给模式

创新与市场和社会之间相关政策落实，优化供给模式，进一步推动供给侧改革进程。多元供给模式即多个供给主体之间相互协作、相互竞争，根据公共服务的供给情况确定多个供给主体之间的具体职责。多元主体合作可以缓解政府与公民之间的矛盾，同时也可以提高供给效率，满足新时代民族地区群众多样化、个性化的需要。多元主体共同提供公共服务的供给模式为民族地区公共服务供给提供了新的路径。政府在多元主体协作供给模式中起引导作用，吸收社会力量的同时应该将权力下放，为市场、社会组织、私人企业提供资金帮助和政策支持。在多元主体供给模式中，政府还应该明确划分其它供给主体的权责，规范各主体供给行为，真正提高民族地区公共服务均等化水平。[3]

（五）加快培育民族地区高素质的公共服务人才

民族地区要增强人力资本意识，牢固树立“人力资源是第一资源”的观念，抓好公共服务人才建设。大力弘扬民族地区公共服务领域的工匠精神，加快培育一支高素质的公共服务人才队伍。

（六）大力推进民族地区公共服务军民融合发展

大部分民族地区地处边防海防沿线，具有发展军民融合的独特优势，要积极在公共服务领域进行探索，做到军民两用，军民共享，强军强国，富民安边，打造具有民族地区特色的军民融合“拳头装备”和优势产业。