论政府在排污权交易市场的角色定位

□钟卫红 于安琪

从2007 年首次明确试点至今，我国排污权交易的推行已进入了第十二个年头，然而，仍然存在着企业积极性不高、长期推而不广的困境。[1]其深层次的原因是政府在排污权交易市场的角色定位错误，导致扼杀了企业的积极性和市场交易的活跃度。由于排污权交易不同于普通的商品交易，如何做到既充分发挥市场的资源配置作用，又利用政府的调控使交易在合理可控的范围内，以保持污染物排放总量的平衡，明确政府在交易市场的角色定位尤为关键。

一、政府角色定位不明导致排污权交易制度推而不广

2007年，财政部、环保部以及国家发改委正式批准了江苏、浙江等11 个省市开展排污权交易试点，此外，广东、福建等17个省份陆续自行开展了试点，迄今为止，28个试点省市初步建立了排污权交易市场，并在政策创新方面开展了大量实践[2]。然而，目前我国的排污权交易仍主要是政府在推动，企业间的排污权交易较少[3]，排污权二级交易市场发展缓慢，呈现出“试点省份多、交易数量少”的特点。截至2017 年底，据初步统计，国家批复的试点地区总交易金额仅为61.7 亿元左右；自行开展交易试点的地区总交易金额约5亿元[4]。此外，大部分试点地区排污权交易仍以排污权有偿使用初次转让为主，除浙江、山西、湖南、重庆等试点外，其他试点二级市场的交易基本处于停滞状态[5]，排污权交易出现了“叫好不叫座，推而不广”的局面。

在二级交易市场中，我国政府面临的核心问题是行政手段过分干预排污权交易，具体可体现为两点：政府参与制定排污权交易价格和政府的地方垄断现象严重[6]。前者表现为政府在排污权交易合同制定过程中参与制定配额价格或指导价格，这一情况在试点省份的技术性政策文件均有出现。截至2017 年，试点省份合计制定了排污权相关技术性文件70 多份，大体上均就排污权核定、基准价格、排污权有偿使用、交易及出让收入或资金管理等方面做了规定。这种交易前定价而不经过市场自主调节的做法，既不利于市场决定作用的发挥，也不利于排污权在二级交易市场自由流通。后者表现为排污权交易的地方垄断现象阻碍了良性竞争。部分地方政府基于跨省跨市交易排污权不利于本地区经济发展的错误认识，在排污权交易合同中强行介入，要求排污权的卖出方仅限于在本地区进行排污权交易，这也有碍市场发挥其对排污权的优化配置作用[7]。

固然，为尽快推广排污权交易，地方政府运用行政手段加以引导本无可厚非，但过度干预市场的做法会让企业丧失自主交易的积极性，反而不利于排污权交易的可持续发展。究其根本，产生这些问题的原因是政府对自身在排污权交易市场中的角色定位不明晰[8]，明确政府的角色定位是排污权市场得以健康发展的关键因素。

二、政府在排污权交易市场中角色定位的判断准绳和合理期待

探讨我国政府在排污权交易市场的角色定位，首先需要从宏观上建立判断该角色定位是否科学的准绳，其次应从微观角度分析企业对政府角色定位的合理期待，进一步细化判断标准，为政府角色的筛选做铺垫。

（一）对政府角色定位的判断准绳：以排污权的价值实现为本

随着人类生产经营活动的发展，企业污染环境的问题日益严重，经济学家马歇尔和庇古将其归纳成因为经济活动的“外部性问题”，环境问题的外部性造成了企业的生产成本与社会的花费成本不一致，即因生产污染环境的企业并不在生产成本上为受到污染影响的环境与消费者承担经济责任，“外部性理论”被普遍认为是造成环境问题的根本原因[9]。而在当代社会，环境的可容纳能力已经不足以承载目前的污染物排放量，环境容量越来越稀缺，因而环境容量的价值也在增加，但由于环境容量的公共性特征，它的使用价格并没有很好地反映其价值。经济学家科斯等人认为：环境外部性问题产生的根源在于环境资源的价格没有正确反映环境资源的稀缺程度，环境资源是否能够得到合理的配置，关键一点就在于环境资源的产权能否得到明晰，从而激励其所有者更有效率地使用环境资源，实现环境资源的高效率配置。这种观点在20世纪60年代被引向实践的领域，逐渐形成了排污权交易的思想[10]，该思想的核心是在满足环境要求的条件下，建立合法的污染排放权利，并且允许该权利像商品一样在市场上自由流通，从而实现控制污染物的排放[11]。

在明确排污权产权的基础上，排污权就可以起到促进环境容量合理配置的作用，其价值主要体现为两个方面：一是促进经济发展与环境保护的统一。在排污总量不变甚至削减的前提下，通过排污权交易，可实现买方节约治理污染成本、卖方出售节余排污权获得经济收益、社会整体治污成本降低的“三赢”目标。此外，由于在经济上有利可图，排污权交易调动了企业减排的积极性和主动性，有利于在社会整体上提高污染治理水平、优化产业结构，从而减轻环境的承载压力，实现环境利益和经济利益的统一。二是促进环境保护公平与效率的统一。出售排污权的企业因技术转型升级等原因减少污染物排放的需求，将闲置排污权出售所得的经济回报是市场对企业节能减排的外部经济性补偿，而买方因过量排污而支付的金钱则是为外部非经济性的行为买单。这是环境保护中经济利益分配公平的体现。与此同时，经济学的研究表明，排污权交易能够降低社会整体的治污成本、实现环境资源的最优化配置，体现了环境保护的效率[12]。

综上，排污权的价值实现路径，实质上是将排污权产权明确化，进而刺激排污权在市场上流通，从而促进环境容量的合理配置，实现环境保护与经济发展相统一的价值。因此检验排污权的价值是否得到实现，就要以环境容量是否得到合理配置为判断准绳。研究表明，将科斯定理应用于排污权交易领域、使得环境容量合理配置，需要解决两大重点和难点问题：一是解决权利初始分配和交易费用大小的关系，二是解决权利监督和维护的问题[13]。因此，政府在排污权交易市场的角色定位，始终应围绕着上述两个方面进行界定。

（二）对政府角色定位的合理期待：以排污权交易的特殊性为起点

排污权交易不等同于一般的商品交易，无论从排污权的法律属性还是其供求关系来说，排污权都有其特殊性，这就需要政府对排污权交易加以必要的调节。

1.基于排污权法律属性的考量

学界对于排污权的法律属性仍众说纷纭，究竟将其归为用益物权、准物权还是自然资源使用权等等仍然值得探讨[14][15]。目前各国在立法方面均没有明确或者回避了排污权的财产权属性，但在行政领域承认了排污权的可交易性等财产权特征[16]。这是因为排污权作为政府拟制的政策工具，其所具备的可交易性正是实现环境容量优化配置的关键。

排污权特殊的法律属性对政府的角色提出了合理期待：首先，作为政府拟制的政策工具，排污权虽然不具备经济学意义上的商品的劳动价值，但因环境容量的稀缺性，其仍具有较高的交换价值[17]。在商品的劳动力成本为零的情况下，占据较多排污权资源的利益主体就容易利用政策优势攫取利益。政府如果不对排污权交易价格加以限制，就可能造成企业借机哄炒排污权价格的不利局面。其次，由于排污权是先由政府初次分配再进入排污权二级交易市场，在不进行监管的情况下，企业很有可能凭借人脉资源和低廉成本优先取得排污权，从而导致企业与政府的权钱交易，不利于排污权的价值实现。再次，排污权的设置基础在于利用市场机制实现环境之于人类的生态价值，稳定的市场机制和完善的排污权交易制度是实现排污权的价值的前提，买卖双方都对政府的监管和维护作用具有一定的需求。

综上，排污权的属性对政府的合理期待包括对价格的合理调控以及对排污权交易市场的维护与监管两个方面，这就引发了对政府的参与者、监管者以及服务者角色的思考。

2.基于排污权供求关系的考量

排污权设置的目的是将企业的环境成本以法律的形式确立下来，但这就将另一现实问题暴露出来——其实企业原本并不需要考虑排污成本。如果政府想要企业自愿地接受这一额外成本，除了以法律、道德加以约束，还应考虑到企业的内在经济动机。

首先，从排污企业的角度思考，假定目前排污企业的排污量高于其排污配额，从成本角度思考，企业只有在违法违规排污的成本高于购买排污权的成本时才会进行排污权交易，否则如果治理成本过高的话，企业将会选择违规排放污染物，因此排污权的交易成本应当低于企业违规排放的罚款。与此同时，适中的排污权交易价格也可满足买方企业的利益需求。在治理费用过高或者企业无力提高生产技术的情况下，购买排污权成为企业继续生产经营又不违法违规的最佳选择。

其次，从转让排污权的企业角度思考，若想使企业自主自愿地转让排污权，排污权的价格就要高于其治理污染的成本价格，让企业享受到转让排污权所带来的经济利益。尽管如此，政府仍然要提防企业过分追求利益而妨碍排污权的正常交易，因此，政府需要对排污权的价格进行监管。

综上，排污权的供求关系对政府监管价格方面提出了更加细致的期待，排污权的价格要低于违法排放污染物的成本，但又要高于排污权的初次分配价格。这既为排污企业提供了除违法排污和改进技术之外的第三种选择，又使转让排污权的企业收获到具有奖励性质的经济利益，进一步提高其治污的积极性。

三、政府在排污权交易市场的角色分析

从上述政府角色定位的判断准绳和合理期待，政府在排污权交易市场应行使的职能包括：明确排污权产权、参与调控价格以及对市场进行维护和监管。而目前实践中的政府角色主要可分为参与者、监管者以及服务者三种。下文将通过对实践的观察以及交易心理学原理的应用，筛选政府在排污权交易市场中的角色。

（一）参与者角色

参与者是指政府作为独立于排污权买卖双方的第三方交易主体，在交易平台中以第三方的身份加入排污权交易，其介入的范围主要涉及对排污权买卖的定价以及直接作为排污权交易的合同主体[18]。在多年的试点中，我国地方政府在排污权交易市场大多充当了参与者角色。以全国较早推行排污权交易试点的浙江省嘉兴市为例，首先，企业之间不直接交易，需通过环保局设立的储备交易中心间接交易，《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》第9 条规定：“储备交易中心指在市环境保护局授权和指导下从事主要污染物排污权交易的专门机构，是排污权可转让方和需求方交易的指定平台，即可转让方经储备交易中心出让排污权，需求方通过储备交易中心购买排污权。”这种间接交易的方式增加了交易成本；其次，排污权交易的价格由政府确定，《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》第18条规定：“环境保护行政主管部门会同物价等部门按不同行业类别、削减成本确定排污权交易出让价和排污权交易转让价”，政府定价违背了市场供求关系决定交易价格的价格规律，扼杀了企业交易的积极性。

地方政府作为排污权交易的参与者角色，也可称之为行政主导模式，虽然在试点初期取得了显著的成效，但在后期的发展过程中造成了诸多困难，突出表现为可交易的排污权不足。由于排污权交易具有间接性以及二级市场排污权的数量有限，企业即便通过技术创新减少了污染物排放量，也不愿意将其出让至二级排污市场。排污权交易中心因此缺少排污权的回购来源，新企业难以参与排污权交易，排污权市场化发展也止步不前。

为了加快排污权交易的转型升级，嘉兴市政府出台新的《嘉兴市排污权有偿使用和交易办法》，在2015年1月第一次提出改变原有排污权交易中政府行政主导模式，强调政府行政管理职能，弱化市场交易调控职能。政府今后的工作侧重排污权的储备、回购、核定等方面的制度设置与措施安排；而排污权交易则纳入嘉兴市资源要素交易平台，交易方式灵活多样并可供企业自主选择，例如协议转让、拍卖、自愿性招标等。这表明嘉兴市政府逐步退出排污权交易过程，促使企业双方自主交易、自愿议价，促进排污权交易的市场化改革。

在排污权定价方面，政府立足原有的指导性定价，结合市场变化规律，为排污权价格的制定保留市场调控的弹性空间，逐步向市场定价倾斜。为凸显排污权的稀缺性价值，2017 年8月，嘉兴市南湖区政府出台了《南湖区排污权有偿使用和交易办法补充规定》，对部分公共资源和排污企业削减指标采取了拍卖竞价的方式，最终市场成交价明显高于排污权交易指导定价，反映了市场调控价格的优势。此外，为保证排污权交易价格的科学性和回购机制的合理性，自2014 年起，嘉兴市环保局开展了一系列的市场调研和课题研究，例如“嘉兴市排污权有偿使用与交易评估与政策深化”、“嘉兴市排污权氨氮、氮氧化物初始排污权指标的核定与价格测算方法”、“嘉兴市排污权回购和储备机制”等。其后，嘉兴市出台了符合市场规律的氨氮和氮氧化物排污权交易规则、交易价格、交易程序和初始权的核定办法，制定了排污权回购和储备交易机制，市场活跃度大幅增加，至2017 年底，嘉兴市排污权交易共3143 笔，交易资金4.16 亿元；企业间交易222笔，交易资金1.06亿元；全市排污权有偿使用和交易累计金额18.34亿元[19]。

由此可见，在2010年之前，嘉兴市排污权交易市场未能充分实现排污权合理配置环境容量的价值，其主要原因在于政府的指导定价限制了企业交易的自由度，背离了以市场调节定价为基础的排污权交易机制。而在进行市场化定价改革后，嘉兴市的排污权交易市场活跃度大幅增加。嘉兴市排污试点的改革可以说明，在交易价格的制定方面，政府不应成为排污权交易市场的参与者，而是应当还企业交易的自由，变参与者为政策服务者。此外，政府还应遵循排污权的特殊性，规范排污权价格的合理区间，做到既提高交易企业的积极性，又避免企业过度竞价买卖排污权。

（二）监管者和服务者角色

服务者是指政府不直接参与排污权交易，仅作为排污权交易的信息中介，为买卖双方提供信息交流的平台。监管者则是在服务者的基础之上，采取法律和行政手段以维护排污权交易市场的秩序[20]。在三种角色中，参与者与监管者、服务者的区别最为明显，其核心区别就在于政府是否直接介入排污权交易。服务者与监管者的区别主要体现在是建设市场还是管制市场上，但都不是市场的参与主体。

根据社会心理学的社会交换理论和期望理论，个体在初次进入交易市场进行交易时，通常会对交易的情况如交易的目的、交易的目标价格和数量、交易风险控制等进行心理预判。个体首先认可交易的交换价值才会进行交易，因此交易标的物的价值在交易中尤为重要。同时，个体会在交易之前期待获得交易成功，因而会对交易的风险进行提前预判。这种个体心理贯穿在整个交易的过程中，具体体现在市场分析以及风险控制的过程中，这种个体心理也称为交易心理[21]。

排污权交易主体的交易心理也与之类似，而基于排污权的特殊性，排污权交易的风险主要体现在排污权的产权界定以及排污权交易市场的稳定性上。交易企业在进入市场时，首先要对交易的排污权进行评估，如果排污权的范围界定不明或者法律没有为排污权交易的合法性提供保障，企业都会将此视为排污权交易的风险，影响到企业交易的积极性。另外，企业参与排污交易的目的是将闲置权利资源转化为金钱动力，为此需要稳定的交易环境，否则，交易量也很会随之下降。因此，结合排污权的价值衡量标准以及排污权的特殊性，企业在交易中期待一个稳定的排污权交易市场，而科斯定理指出的明确排污权的产权，其实也是给企业交易上的安全感。

综上，企业的心理期待为政府的角色定位勾画出了监管者和服务者两种轮廓。企业对明确产权和促进排污权交易合法性的心理需求对应政府的监管者角色，而稳定的排污权市场离不开政府建设且维护市场的服务者定位。

结合我国排污权交易的试点情况观察，虽然试点多年，但国家层面仍未就排污权交易设置统一的规则，仅凭地方自行摸索，严重影响了企业交易的积极性。首当其冲的是，企业节余的排污指标能否转让，尚未提供足够的法律支撑。虽然学理上有观点认为排污权属于用益物权，但在物权法尚未规定排污权的情况下，排污权的法律性质只能界定为通过行政许可而获得的一项权利。《行政许可法》第九条规定，“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让”。在国家立法层面，尚未规定排污指标可以转让，生态环境部2018 年颁布实施的《排污许可管理办法（试行）》第三十三条明文规定“禁止以出租、出借、买卖或其他方式转让排污许可证”，而地方性法规方面，目前仅有《江苏省太湖水污染防治条例》《浙江省水污染防治条例》《上海市大气污染防治条例》《无锡市水环境保护条例》以及《杭州市污染物排放许可管理条例》等规定了节余的排污指标可以有偿转让，其余试点地区均为地方政府规章或者一般规范性文件，不符合《行政许可法》的要求。在排污权没有确权以及对其转让没有法律依据的情况下，企业的交易风险加大，打击了交易的积极性。

因此，未来我国政府在排污权交易市场的角色定位，应以监管者为重心，同时兼具服务者的功能。归纳起来，在排污权交易市场的监管职能方面，政府的工作重心为制定规则、维护秩序，可细化为以下方面：（1）明确排污权的法律属性，核准初始排污权；（2）明确削减的排污权可以依法交易；（3）确定排污权交易的标的、交易范围、规则和程序；（4）对市场规模和交易价格进行调控、审核交易主体和交易额；（5）加强法律引导，监督交易合同的合法履行。政府的服务职能则立足于搭建交易平台，提供真实有效的信息，保障企业交易安全，应包括以下方面：一是建立排污追踪系统；二是建立排污交易管理信息登记体系；三是组织、测算、审核、发布排污权交易的指导价；四是定期发布污染物排污交易信息[22]。

四、结论

排污权交易制度是以市场调节为基础的解决环境问题的新型政策工具，政府在交易市场的角色定位对其发展至关重要。政府在角色定位的衡量尺度可以从排污权的价值实现角度宏观分析，而因排污权的特殊性对政府角色定位引起的合理期待则可作为微观角度上的评判准则。概括来说，排污权的价值实现需要排污权交易制度发挥出促进环境容量优化配置的作用，而排污权在法律属性和供求关系上的特殊性又对政府明确排污权产权和保证合理的价格范围提出了合理期待。政府只有在其角色定位中注重上述三个方面，才能实现社会公共利益与企业自身成本、经济发展与环境保护的统一。因而，政府不应通过收购、转让排污权以及确定交易价格从而成为排污权交易的参与者，而应在监管者和服务者的角色中注重企业的个体感受，制定相关法律法规，为排污企业建立一个稳定的市场环境，从而发挥环境容量的最大潜力，充分实现排污权交易制度的价值。