全面深化改革背景下的制度治理功能研究

刘 晓 玉

（中共河南省委党校 哲学教研部，河南 郑州451000）

制度具有治理功能，决定社会治理的方向和效果。在全面深化改革背景下的社会治理对社会体制、法治政府、社会规则提出了更高的要求和期待。长期以来，在一些地方或领域，政府常常会使用专项治理的方式进行社会治理，但“专项治理的弊端也是显而易见的，其与制度治理相冲突，不利于国家的长治久安与繁荣发展。为了实现国家治理现代化，必须发挥制度治理的作用”[1]。充分发挥制度的治理功能，必须坚持以制度规范重塑社会体制，以权力约束构建法治政府，以责任强化完善社会规范。

一、以制度规范重塑社会体制

以制度规范重塑社会体制，首先要积极改革完善社会治理体制。习近平总书记强调“改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招”[2]。运用好这“关键一招”，首先要保障治理体制的改革与完善。党的十八大把社会治理体制明确为五个方面：一是党委领导。党的各级组织是社会治理的根本领导力量，这也可视为社会治理的根本原则。二是政府负责。在具体的社会治理实践中，政府的主导作用就凸显出来了，维护社会秩序、监管市场秩序、提供公共服务、调节经济运行等，都需要政府亲力亲为，政府既要提供社会运行的游戏规则，又要为推动社会治理创新提供公共资源。三是社会协同。社会治理要充分发挥社会力量特别是社会中介组织、非营利组织、社会团体的整合作用。不同的社会力量在理念认同上会归属于不同的社会组织，但是从根本上讲，这些社会组织都接受党的领导和政府的指导。共产党的领导就是中国社会治理的特色所在。如果没有共产党的集中统一领导，社会组织的发展将无所遵循，社会力量也很难成为推动社会发展的合力。四是公众参与。公众参与社会治理是培育公民意识、责任意识、监督意识的根本途径，而公众参与度不高是目前社会治理存在的突出问题。在政治发展实践中，参与高涨现象的出现往往与动荡和改革分不开，特别是参与水平突然大幅度提高，超过了现有体制控制下的社会秩序可以承受的程度，就有可能酿成动乱。这是因为参与高涨往往反映的是对政府治理水平的不满意，过于集中的公众意见也常常能汇集成破坏性的力量。当政者应该明白，解决公众参与高涨的问题，不能仅仅依靠强制，更重要的是要创新参与机制，使公众的诉求能够得到有序、稳妥、常态化的释放和满足。公众意见长期积累而得不到满足，会导致公众参与冷漠化，这也是一种危险的倾向。这种冷漠化也会积累革命的因素，应引起高度警惕。五是法治保障。这是对十八大之前关于社会管理体制的创新。目前，法治已经成为治理现代化的核心要素，在社会治理体制中必然要得到体现，并且要贯穿于社会治理的全过程、方方面面。2017年央视一套在大型纪录片《法治中国》中讲述了一个震撼人心的案例：山西省汾西县一位保险公司的工作人员田晋文，因为涉及该县学校乱收费的监督报道，而受到县委书记张德英的打击报复。田晋文以贪污罪被判刑11年，田晋文的3 名家属和另外3 名相关人员都分别以捏造证据的名义被送进监狱，该案受害者7 人。这不能不让人意识到社会治理体制中的法治保障仍然面临重大挑战，现代社会依然存在公共权力肆意践踏法律权威的困境。

社会治理体制在现时代的重塑，亟须改变传统的思维模式，打破利益固化的藩篱。有些好的办法为什么一直迟迟得不到落实？除了认识方面的差异之外，还有许多是故意不愿意落实。比如公车改革，至今仍然没有彻底落实到位。公车改革，除了分层级实现车补制度之外，还要考虑现有的公车如何监督管理。内在的监督远远不如外在的人民群众的监督。公车可以通过安装全球定位装置来监督，但是这种监督是封闭的，甚至是有弹性的。如果公车能够让公众明显区分出来，那么监督的效果就大不一样。事实上，直到今天只有部分地方对公车予以区分识别，比较常见的就是车身喷字，注明公务用车字样。这种措施很好用，但一直推行不下去，其原因就是受到了既得利益者的阻挠。这给我们一个警醒，社会治理某种程度上就是要矫正官员和民众、政府和社会的关系，坚决防止党内出现利益集团。

社会治理体制的重塑，更多的是重塑人与人之间的关系，实现对人的关怀和尊重，实现对人的类本质的塑造和回归。马克思主义认为，人是社会关系的总和，人的生产、物质的生产，包括社会关系的生产、精神的生产都是围绕着人本身来进行的，社会发展总归是满足人的需要的发展。毛泽东曾经说过，人才是这个世界最宝贵的财富，只要有了人，一切人间奇迹都可以创造出来。中国有十四亿人，占到了地球上人类的五分之一，这样一个庞大的社会，只要把人与人之间的关系理顺了，社会治理的难点和痛点就少了。现在，中国社会治理的一大问题就是人际关系复杂，这一方面体现了中国深厚的人情社会特征，另一方面却又因为这种关系太过复杂、太人格化而严重削弱了制度在社会治理中的基础作用。很多人把大量的精力和聪明智慧用在了人际关系上，如果中国的人际关系能稍稍简单点，各种社会矛盾和冲突就可能减少很多。

二、以权力约束构建法治政府

现代政治面临的一个突出的问题就是行政权力膨胀。西方发达国家，如美国、英国、法国等典型的三权分立的国家，也面临着行政权力一权独大、政府掌控大量社会资源并主导社会的挑战，其突出表现就是行政立法日益扩张，行政权力已经到了无所不用其极的地步。政府权力的扩张，是政府在市场经济条件下追求行政效率和快速适应社会变革的必然产物。权力是把双刃剑，一旦失去约束，就会成为人类无法掌控的魔鬼般的力量。在权力制衡的体制下，政府权力会受到立法和司法的牵制，受到新闻媒体和社会的监督，政府官员也面临种种条条框框的制约，但这只是在一定程度上的监督和约束。从根本上说，行政权力由于可以直接干预社会生活和经济活动，可以直接影响大众的生存状态，并且具有普遍性和强制性的特征，导致掌握权力的人会无限扩张其范围，除非权力的界限清晰明确。

近年来，中国政府推行的权力清单制度受到了社会各界的广泛好评。但是，从其运作方式看，却让人不禁心生疑问。政府权力的大小是法定的，既不能无缘无故地去除，更不能随心所欲地增加。更重要的是，政府的权力有多大，其范围有多广，不是由政府说了算，当然也不是全体民众的一致投票同意决定的，而是由国家权力机关予以明确界定。中国各级政府官员是由同级人民代表大会选举产生并对其负责的，如果违反法定职责，同级人大及其常委会有权予以罢免并严肃问责。政府权力受人大监督，是国家宪政架构的基本精神。但是，我们观察到，权力清单制度似乎看不到人大的介入因素，听不到人大的声音，似乎只是政府本身的“狂欢”。特别是在实践中，政府的许多权力职责被随意理解，政府可一下子清理掉数项权力。这样，人们不禁要问，如果愿意，政府可否增加更多的权力？因为权力清单推进的过程并没有得到权力机关的同意和有效监督。同样，即使在人大监督缺位情况下，权力清单制度在推进过程中，仍然有不少权力是政府不愿意放手的，表现为三个方面：一是不特别重要的权力先被清理。二是许多重要权力特别是审批权形式上遭到了清理，但在实际运作中政府仍然予以掌控，如通过所谓的红顶中介、协会等继续行使。三是许多地方政府在犹豫观望，暂时清理的权力还要伺机收回，这要看中央政府的决心有多大。如近些年出现的所谓“临时工”现象，许多受到社会监督质疑的政府执法违法问题，都被归结为“临时工干的”，似乎这样一来政府的责任就被推卸得一干二净。岂不知，这恰恰暴露了某些政府官员的无知。按照权力授受关系，只要是被授权人代表政府行使权力的行为，其结果都要由政府负责。这样一个最基本的政治常识、法律常识却被刻意曲解，真是匪夷所思，也是对公众智商的严重侮辱。或许这种无知是建立在“知”的基础上的，试图混淆视听，试图转移政府的责任。政府的责任感、义务感和担当精神应当高于普通公众，但是在“临时工”现象中，我们看到的是某些政府官员责任感的丧失、法治意识的淡漠、担当精神的缺失，其行为与现代法治政府、责任政府、透明政府、服务型政府的要求格格不入。我们应该明白，某种现象刚开始可能只是个案，但是在网络时代被放大之后，即使是个案，也可能造成难以弥补的恶劣影响，政府的公信力不能这样被这些没有担当和责任的官员一点点地解构。

在我们国家，政府是党领导下的政府，政府的服务对象是人民群众；党的领导是政治领导、思想领导和组织领导，是对大政方针、重大决策和国家发展方向的领导，并非是事无巨细都要干预政府的行为；党和政府的关系是党领导政府而不是代替政府；政府的权力来自人民，应该受到权力机关、人民群众、新闻舆论的监督和约束。毛泽东在著名的“窑洞对”中曾经提出，让人民都来监督政府，政府就不会滥用权力、胡作非为。遗憾的是，时至今日，这方面的工作仍需进一步加强。因此，我们必须坚信并坚持，政府的权力必须受到人民的监督和约束。

三、以责任强化重建社会规范

（一）强化诚信意识，完善制度硬约束

在市场经济的冲击下，拜金主义、极端个人主义、自由主义大行其道，钻空子、找门子、拉关系、攀附权力、崇拜权力、金钱至上，等等，甚嚣尘上。特别是在社会主义市场经济体制逐渐完善的过程中，不讲规则只讲利益、不看过程只重结果、不择手段不计后果成为不少人梦想通向成功的不二法门。规则如果没有硬约束，就会成为一纸空文，而现实中不少的市场规则、社会规则却恰恰充满了原则性的口号，充满了大量的价值判断内容，缺乏可操作性和事实判断。中国文化讲究圈子、人情，圈子和人情的最大好处就是圈子里的人是一套规则，而对待圈子外的人是另一套规则。这种圈子文化，表现在社会行为上就是说一套做一套，表现在政府行为上就是对待自己圈子里的人用一种办法，对待老百姓则用另一种办法。老百姓通常所说的官官相护，指的就是这种现象。诚信是人性的品牌，是一种不成文的规则，是市场经济发展的基石。如果缺乏诚信，无论是谁在市场竞争中都不可能长盛不衰。现在那么多的坑蒙拐骗、制假售假、缺斤少两现象，都是诚信缺失的表现。整个社会不讲诚信，最后人人都是受害者。大量缺乏诚信的现象之所以存在，主要原因是破坏诚信的成本太低。其实，许多破坏诚信的行为已经触犯法律甚至涉嫌违反刑法，但是往往并没有得到应有的惩罚。因此，要实现社会治理现代化，强化诚信意识、完善制度硬约束将是今后努力的一个方向。

（二）强化责任意识，营造良好市场竞争环境

在竞争中实现优胜劣汰是市场经济的法则，通过竞争实现创新发展是社会进步的不竭动力。竞争必须有公平的环境，否则竞争就有可能导致“逆淘汰”。充分的、公平的竞争会起到净化社会环境、激发社会活力的作用。近年来，东北发展水平持续下滑，主要就是因为竞争精神严重匮乏。东北有大量的国有企业，整个社会的就业格局基本集中在公有制体制之内。因此，有人说，如果没有进入国有企业，几乎就等于失业，就失去了根本的生活保障。这是一种非常危险的现象，它除了历史的包袱，还有长期的计划经济体制对人们观念和行为方式的影响。在东北，竞争缺乏正常的环境，相反，官本位、人情本位盛行，人们更热衷于拉关系、走后门，热衷于进机关和国有企业单位，在观念上瞧不起私营部门，不屑于也没有能力参与竞争，甚至排斥竞争。缺乏竞争，有效的社会规则就很难建立起来，一切都固化在一个小圈子里出不来，在封闭的环境里怎么可能有创新发展？要创新发展，就要营造竞争环境，而营造良好市场竞争环境，就必须强化责任意识。所以，责任意识的培养也是重建社会规范的重要内容。当然，不同身份的人所承担的责任不同，但最基本的责任意识、公民意识则是所有人都应该具备的。责任、担当、义务可能更多是对党员干部的要求，但是作为公民，作为市场主体和社会个体，也应该具备一定的社会责任意识。责任意识也不仅仅是一种道德约束，而更多是一种社会心理基础，需要培养。如果一个人把社会规则视若无物，对他人的生命健康安全漠然置之，并且没有受到任何的惩罚，就会让整个社会争相仿效，整个社会规则就形同虚设。

（三）强化政府责任，完善社会行为规则

完备的社会规则，是社会正常运行的前提条件，无规矩不成方圆。建立、完善社会行为规则，不仅要从观念上灌输，施加影响，更要从实践中特别是从法律实践中进行规范。规则从来都不是靠公民个人自觉自愿建立起来的，因为公民个体追求的更多是自由，没有动力去主动建立和服从规则。但是，如果没有完善的社会规则，我们的社会生活将会一片混乱，必然出现人吃人的乱象。如果社会规则是建立在人们付出沉重代价的基础上，那就说明整个社会的前瞻性、预见性不够，发展的整体性、协调性水平较差。总之，建立并完善社会规则，实现社会治理的现代化，政府必须承担首要责任。