林芝市河湖管理刍议

王云森，汪新波，马 永

（1.林芝市水利局水利水电工程设计队，860001，林芝；2.中水珠江规划勘测设计有限公司，510610，广州）

林芝市作为中国的生态屏障之一、西藏自然条件最好的市，通过推行河（湖）长制加强河湖管理，是其践行绿色发展理念、实现经济社会可持续发展的内在需求。林芝市河湖现状总体健康，但存在水资源配置工程不足、纳污能力已处于临界点、水生态水环境脆弱等不容忽视的问题，突出预防保护、局部达标整治应是林芝市落实河（湖）长制的总体思路。

一、林芝河湖现状评价

1.水资源总量充沛，水资源配置工程不足

林芝市面积11.7万km2，地表水资源总量2 317.57亿m3，占全国地表水资源量总量的7.41%。按2017年常住人口计，人均水资量102万m3，是西藏人均水资源量的7倍，是全国人均水资源量的451倍。据第一次全国水利普查，林芝市有水库2座 （总库容1.73 亿 m3），堤防 30.34 km，农村供水工程672处，塘坝41处（总容积7.27万 m3），窖池 17 处（总容积 3 472 m3），总灌溉面积24.13万亩（1亩=1/15hm2，下同），地下水取水井9处 （取水量380.48万m3）。全市城镇人均用水量114.7 L/d，农村人均用水量40.5 L/d。

林芝市水资源量位居西藏全自治区第一，人均用水指标全自治区第三，且低于全国人均居民用水水平。全市有效灌溉面积占耕地面积的77.87%，低于拉萨、山南、日喀则、昌都地区，平均蓄水工程数量和容积在全自治区中最少。绝大部分乡镇集中供水工程仍未建成，供水可靠性低，抗风险能力差。林芝市虽然水资源丰富，但对经济社会发展的保障率低，主要是因为工程性缺水严重，流域缺少控制性水资源配置工程，沿河谷两岸大量台地、阶地无灌溉设施，没有得到有效利用，生态修复乏力。朗县至米林县雅江干流段造林工作于20世纪80年代中期就已开展，累计防沙治沙面积40余万亩，由于灌溉设施配套不足，成效较慢，常出现反复，沿河两岸沙丘、裸地仍四处可见，生态用水缺乏成为雅江绿色长廊建设的瓶颈。

2.水污染程度较轻，潜在污染易发

林芝市地广人稀，人类活动强度较其他地区弱，加之林芝市实行严格的环境准入制度，市内无严重污染水环境的生产建设项目。市政府驻地八一镇及所辖6个县城所在地，均建成或在建污水处理厂，鲁朗镇、派镇、古乡、错高乡等旅游景点集中地也实行了污水集中收集处理。县城、乡镇建有垃圾填埋场。村设有垃圾集中收集点，垃圾处理基本上是以乡镇为单位进行集中填埋。城镇基本无黑臭水体。现状河流水质整体较好，地表水水质全部达标，基本为Ⅰ～Ⅲ类水。

近年林芝市随着经济社会发展，城建、交通、水利等基建项目增多，旅游业及第三产业发展迅猛，潜在污染易发，水污染减排任务艰巨。全市水污染主要源于生活污染和畜禽养殖污染，尽管已建成多家污水处理厂，但污染物排放量与消解量差距很大。因此，加快城乡污水处理设施建设，限制畜禽养殖数量，实行提质增效发展，是治污减排的当务之急。

3.水环境总体较好，水生态修复困难

根据林芝市地表水环境功能区划分，82个水功能区中，划定为Ⅰ级水功能区的有6处，Ⅱ级31处，Ⅲ级45处。有源头水保护区3处，国家级自然保护区段5处，省级自然保护区段4处。全流域水质现状达标率100%，水环境现状总体较好。

林芝市自然环境差异较大，热带、亚热带、温带及寒带气候并存，地貌类型极高山、高山面积占全市面积的54.94%。河流水温低、pH值呈弱碱性，河流生物种类及生物量相对较少，水生态破坏后，生态修复十分困难，鱼类资源呈缓慢下降趋势。由于构造运动强烈，地质破碎，山高坡陡，山体滑坡及泥石流易发，全市水土流失面积2.73万km2，其中基本无法治理的冻融侵蚀面积占水土流失总面积的50%，而全市年均治理水土流失面积不足100 km2，生态修复难度大。

4.水域确权模糊，管理责任不清

林芝市河流众多，都尚未开展水域确权划界，除已建有堤防的河段由水行政主管部门行使管理权限外，其余河道无明确管理范围，造成诸多问题。

①河岸、河滩侵占严重。河岸、河滩往往地肥草茂，部分农牧民、农业开发单位侵占、圈占河道现象随处可见，既影响行洪安全，也导致汛期浪费大量的行政资源去做宣传、动员他们撤离的工作。

②增加水事纠纷。由于缺乏统一规划，沿河单位、群众从保护自身利益出发，随意增加丁坝等导流设施，影响对岸的行洪安全，造成水事纠纷不断。

③影响防洪体系建设。林芝防洪体系尚不健全，但修建堤防、涵闸、排洪沟等防洪设施时却往往因河岸被侵占而影响施工。如果进行拆除，不仅造成建设成本增加，而且会造成大量的社会稳定风险出现。

④自然保护区内的群众其防洪安全、饮水安全等得不到保障。林芝市保护区内特别是河流两岸有大量的村庄，由于河流管理权属不清，群众的防洪、饮水、灌溉等基本水利设施无法得到正常建设，形成社会不稳定因素。

⑤水行政管理不便。由于没有水域确权，防洪制导线的划定、采砂管理、水事纠纷协调、行政职能划分等均无法明确，水行政规范管理缺少依据。

⑥采砂管理仍待规范。按林芝市现行相关办法，河道采砂由国土部门发放采砂证，发放前应由水利部门批准，但雅江干流、尼洋河干流河道属于自治区级管理河道，原则上市、县水利部门无权批准采砂许可。但至今雅江干流段、尼洋河干流段并没有发布采砂规划，没有划定和公告禁采区和规定禁采期，致使河道采砂管理无依据可遵循。

二、林芝河湖管理定位

林芝市所处的国家战略地位及其本身发展需要，决定了林芝市河长制的目标与定位。依据林芝“十三五”规划纲要，需把林芝建设成为重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障、国际生态旅游区、藏医藏药特色区、重要的高原特色农畜林产品生产基地、“西电东送”接续基地、全区特色文化产业示范基地。水是一切生命生存的基础和社会发展的基础，河湖健康是林芝市健康发展的基本保障。

1.立足实现生态林芝、旅游林芝

旅游业是林芝市目前和今后发展的支柱产业，2017年全市旅游达到518.66万人次，旅游总收入46亿元，占全市国内地区生产总值的34.5%，“十三五”以来，旅游业年均增速超过15%。生态林芝与旅游林芝相辅相成，林芝旅游吸引力源自独特且良好的自然生态景观，河流水量充足、水质优良、安澜灵秀是维护大美林芝生态景观的核心，也是河长制工作的核心内涵。

2.立足保障生态安全

林芝地处西藏国家生态安全屏障的核心区，具有保护生物多样性、涵养水源、保持水土、调控水体、控制侵蚀、调节气候等生态服务功能，林芝的生态安全关系着全自治区、全国乃至东南亚的生态安全。河谷地带是林芝市群众活动的聚集地，也是极易引发生态退化的区域，特别是冬春季大片河滩裸露出来，河谷风大，容易产生荒漠化、沙化等生态问题，河谷地带有风蚀面积78 km2，生态脆弱、生态不容忽视。构建自然生态保护与退化生态修复体系、构建绿色发展体系和构建支撑保障体系，是林芝市河长制的重要内容。

3.立足维护国土安全

林芝水系主要属于雅鲁藏布江水系，小部分属于怒江水系，均为国际河流，因此林芝的河（湖）水是国家的生态水、政治水、战备水，林芝市河流健康不仅是流域内经济社会和生态可持续发展的保障，同时也是协调国际关系维护国土安全的有利载体。

三、林芝河湖管理措施

1.坚持预防为主，减少污染源

（1）严禁污染项目进入，大力发展旅游产业

发布林芝市禁止生产项目准入清单目录，严格准入。对允许准入的生产建设项目，需提高环保设施建设和验收标准。对有一定污染的牲畜屠宰场、食品加工厂、医药加工厂等本地特色产业，政府应主动作为，做好产业选址规划，将企业污水纳入市政污水管网。立足林芝优势，大力发展低污染的旅游产业，提高旅游业在地区生产总值的比重。

（2）严控牲畜量，走品质发展路线

据钱拴等学者研究，林芝地区2003—2004年天然草地牲畜已超载2.5万只绵羊单位，超载率1.3%。2004年以来，林芝养殖数量一直呈增长态势，2017年全市肉类产量12 435 t，较2000年增长84%。畜牧业是林芝的重要产业，也是污染物的主要来源，放弃畜牧业断不可行，但一味增加产出更不可持续。牛肉和藏香猪是林芝的特色品牌，从市场的品牌效应以及价格与产量的辩证关系分析，愈是品牌，愈应限量供给，以稀有来提升价格。应严格限制畜禽产量，在品牌推介上下功夫，如此更能增加收益和利润。

（3）严格生产建设项目的水土流失及污染防治

林芝地区是青藏高原上隆升最快和剥蚀速率最高的地区，山体陡峭，峡谷深切，除了少量耕地外，绝大部分为高山寒漠土、高山及亚高山草甸土等破坏后很难再生的脆弱区域。由于林芝地区地广人稀，建设条件艰苦，因此在铁路、公路建设中很容易忽视环境问题，施工临时场地随意布置、施工营地无环保设施、施工迹地不及时采取措施恢复等现象均有发生。应加强水土保持和环境保护的宣传，及时提醒和督促建设单位做好水土保持和污染防治工作；加强监督性监测工作，为依法开展生态损害责任追究提供证据链支持。

2.加快推进乡村清洁行动

林芝乡村80%以上的农牧家庭都没有厕所，牛、猪等牲畜散养，牲畜粪便随处可见，乡村清洁环境较差。应加快落实国务院 《乡村振兴规划（2018—2020 年）》。

（1）推进乡村厕所革命

要户户建设卫生厕所，村村建设公共厕所，同步实施厌氧消化、好氧发酵等措施开展粪污治理。

（2）推进乡村污水处理

林芝乡村群众居住相对集中于村落，且住宅面积较大，应统一规划建设排污沟或敷设污水收集管道，在低洼处建设湿地、稳定塘或小型污水处理装置。

（3）推进垃圾无害化处理

改造村庄垃圾集中收集点，将其建成封闭收集点，减少风吹散落和污染；推广垃圾无害化处理技术，采用垃圾衍生燃料技术、气化熔融处理技术或建设小型垃圾发电厂等进行处理。

（4）推进村容村貌治理

通过教授中小学生卫生常识、典型户的传帮带、宣传画报进家门等多种形式，引导建立与家庭经济条件相适应的卫生习惯，推进乡村文明。

3.落实岸线管理责任，开展生态公益用地确权

开展河湖岸线利用规划、城镇河道防洪制导线的划定工作，严格河湖生态空间管控。结合生态红线的制订，开展河湖确权划界工作，严格落实水域岸线监管责任。加大违法占用岸线处罚力度，整治清退侵占河道、围垦湖泊、违规建设临河跨河穿河建筑物和设施等。规范河道采砂管理，编制并执行河道采砂规划，划定并公告河道采砂可采区、保留区、禁采区，关闭违法采砂场。明确江心洲的土地权属，已颁给单位或个人的，由政府逐步赎回，作为生态公益土地进行利用。

4.合理利用雨洪资源，为生态改善创造条件

全市降水主要集中在6—9月，占全年径流量的80%。雅鲁藏布江8月的径流量可达全年的 30.1%，7、8月的洪水长期对中游宽谷段形成洪涝灾害并对地处河口的印度、孟加拉国产生重大影响。这些宝贵的水资源以洪水形式宣泄十分可惜，完全可以加以利用，变害为利。应加大对洪水引流和利用的研究力度，减少区域洪涝灾害的同时，造福于缺水、少水地区。

5.设立雅江清洁日，增强生态意识、节水意识、环保意识

在每年3月中旬林芝桃花节前，开展雅江清洁日活动，由市、县、乡人民政府办公室牵头组织，河流沿线企事业单位和乡村群众参加，主要内容是发现和整治污水排放点、垃圾堆放点，开展沿江垃圾捡拾活动，减少沿河白色污染。加强文明旅游宣传，倡导文明旅游。加强节水宣传，树立节水意识，城镇集中供水应普及计量收费。高原风大，垃圾临时堆放应进行封闭式管理，填埋场应远离水源，乡镇垃圾填埋场应进行渗滤液的收集和处理，做到达标排放。