关于进一步完善河长制促进我国河湖管护的建议

张丛林 ，李颖明 ，秦海波 ，陈伟毅 ，郝 亮 ，乔海娟

（1.中国科学院科技战略咨询研究院，100910，北京；2.中国科学院大学公共政策与管理学院，100049，北京；3.新疆大学政治与公共管理学院，830046，乌鲁木齐；4.浙江工业大学建筑工程学院，310023，杭州；5.生态环境部环境与经济政策研究中心，100029，北京；6.水利部农村电气化研究所，310012，杭州）

一、全面推行河长制现状

当前，在全国范围内全面建立河长制的相关工作主要体现在5个方面。

①组织体系全面建立。全国31个省级行政区共明确省、市、县、乡四级河长30余万名，成立了省、市、县级河长制办公室，承担河长制日常工作。

②配套制度陆续出台。河长制正式写入新修改的《中华人民共和国水污染防治法》；浙江、贵州、山西、福建、安徽、江苏、山东、上海、江西等地将河长制写入地方法律；水利部建立了十部委联席会议机制、河长制工作月调度机制和部领导牵头、司局包省、流域机构包片的督导机制；水利部印发《“一河（湖）一策”方案编制指南（试行）》《贯彻落实〈关于在湖泊实施湖长制的指导意见〉的通知》《〈关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见〉的通知》，水利部办公厅、原环保部办公厅印发《全面建立河长制工作中期评估技术大纲》；各地按照中办、国办《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》精神和水利部有关要求，建立了河长会议制度、信息共享制度、信息报送制度、工作督察制度、考核问责与激励制度、验收制度等6项制度。

③各地在推行过程中进行了本土化创新。如河北省为每位省级河长安排一名技术参谋，协助河长履职；北京市、黑龙江省等设立了河道警长；福建省检察院设立驻省河长办监察联络室；甘肃省将河长制与扶贫工作相结合，探索推出“河长制+精准扶贫”模式；广东江门鹤山市设立街道河长、河道警长、村级河长、民间河长“四长”和直联队伍、保洁员队伍“两队”的“4+2”河长组织体系；江苏省太湖流域在河长制实践基础上推行“片长制”等。

④信息化平台建设逐步推进。信息化建设文件《河长制湖长制管理信息系统建设指导意见》《河长制湖长制管理信息系统建设技术指南》等相继颁布，水利部及绝大多数省、市建立了河长制网站；湖南省、浙江省、山东省、陕西省、重庆市等以“互联网+”实现河长制平台，建立河长制信息数据库，实现了部门涉水数据的互联互通。

⑤多个河长制研究机构揭牌成立。水利部发展研究中心成立了河长制工作处，河海大学和华北水利水电大学分别成立了“河长制研究与培训中心”，浙江省成立了挂靠在浙江水利水电学院的“浙江河长学院”等。

总体看，河长制已成为现阶段我国进行河湖管护的综合性平台，其本质是通过健全党政领导负责制和强化考核问责机制对现行河湖管理体制进行完善。全面推行河长制促使我国江河湖泊实现了从“没人管”到“有人管”，有的河湖还实现了从 “管不住”到“管得好”的重大转变，推动解决了一批河湖管护难题，使河湖生态环境状况得到逐步好转。河湖面貌的改善也在部分地区产生了良性循环，形成生态产品价值提升机制，公众的获得感和幸福感不断提升。

但必须看到，河长制距离责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的目标要求仍有一定距离，未来需进一步在跨省协调、考核问责、任务统筹、公众参与等方面进行完善，以服务于我国水治理体系和治理能力现代化，支撑生态文明建设全局。

二、全面推行河长制面临的主要问题

1.跨省区域/流域层面，河长制的实现方式有待进一步明确

河长制的核心是建立省、市、县、乡等行政区的分级分段河湖管护体系，跨市、县、乡河湖上下游、左右岸的协调问题可由其上级河长进行统筹。从跨省区域层面来看，我国河长制多以省级行政区划为界，而绝大多数跨省级河湖河长制的实现方式，包括主要目标、基本任务、组织体系、工作机制等尚不清晰，难以就跨省级河湖的管护工作进行有效协调。

从七大流域层面来看，河长制与我国现行流域/跨区域管理机构，尤其是生态环境部流域监督管理局、生态环境部区域督察局等之间的衔接和协作机制有待建立健全，河长制与我国现行流域管理体制的协调有待进一步加强。

2.考核机制尚待健全

河长办权威性有待强化，全国有30个省级行政区河长办设在水利部门，在监督检查通报上缺少权威性、震慑力，河长办对下一级河长的考核往往转变为对其所在政府的考核，再由各级政府基于考核结果决定如何落实考核要求，容易弱化考核效果的作用。

河长制缺乏完整明确的责任体系，对河长、河长办以及相关部门间的责任缺少清晰界定，可能出现相互推诿扯皮现象，导致责任虚置或责任难以追究，各部门之间缺乏联动，影响河长制实施效果的发挥。

河长制考核问责基本依据中包括河湖水环境质量指标，但其在一定周期内并非必然能够达到预期目标，如果一味强调严格依据有关指标进行考核问责，不仅可能造成资源的大量浪费，而且可能挫伤河长的积极性。

此外，河长制的考核主体较为单一，目前主要为自上而下的体制内考核，缺乏第三方参与，考核工作的中立性、开放性和透明度有待加强，不利于提升公众参与意愿和满意度。

3.管护任务需进一步统筹谋划

各级河长办通常以难易程度安排河湖管护任务执行的先后次序，容易忽视不同任务间的有机联系，在年度改革周期行将结束时，“一河一策”编制、河湖水域岸线划定、优化监测站点等基础性任务的实施进度往往偏于滞后，影响了河湖管护总体效果的发挥。

在全面推行河长制背景下，各级呈现出前所未有的治水工作力度，但存在急躁情绪，容易不按客观规律办事，甚至出现“不惜代价治水”的倾向，追求“毕其功于一役”，年度管护任务可能安排过多，严重超出年度预算安排。

4.公众参与范围与深度不足

虽然各地广泛发动青少年学生、企业家、妇女、老党员等参与河湖整治，但公众参与主要集中在末端环节，且多体现为水污染的治理和监督，在公共决策、政策制定、河长会议、考核问责等方面参与较少且深度不足。部分地区对公众投诉的河湖生态环境问题不及时核实、曝光和整改，敷衍了事，损害了公众参与的积极性。

此外，公众参与缺少明确的程序性安排，相当程度上取决于河长办和有关部门的“自由裁量”。

三、新时期完善河长制的对策建议

建议新时期我国河长制的完善方向是：以维持河湖生命健康为导向，实施流域性管护，严格考核问责，统筹谋划，由单一行政管理向多主体协同治理转型，推进水治理体系和治理能力现代化，为生态文明建设提供有力支撑。

1.探索跨省级河长制实现方式，使河长制成为我国现行流域管理体制的有益补充

在流域层面，水利部流域管理机构、生态环境部流域监督管理局、生态环境部区域督察局等流域/跨区域管理机构应与流域/区域内各省级行政区河长办建立沟通协商机制，在跨省河湖“一河一策”方案编制、联防联控、信息共享、联合执法、工作督查、组织协调、监测评估等方面加强合作，使河长制更好地融入并服务于我国现行流域管理体制，形成中央—流域—省级三级互动、相互配合、良好衔接的流域管理格局。

2.提升河长办层级，优化河长制考核机制

建议各地区提升河长办层级，将河长办设在各级政府办公厅 （室），以进一步加大其协调力度和考核权威性。各地应根据河长制相关规定及有关部门“三定”规定并结合本地实际，分类细化实化河长制框架下河长、河长办与有关部门的治水责任清单，明确底线要求，健全河长制责任体系，为考核问责工作提供明确依据。建立尽职免责机制，因重大自然灾害等非人为因素或不可抗力导致有关考核目标未完成的，由相关领域专家进行科学评估，经上级河长办核实后对有关考核指标得分进行综合判定。适度扩大考核主体，在上级考核下级的基础上可引入具有公信力、客观、公正的第三方机构或相关领域专家开展河长制实施效果第三方评估，增强评估考核的科学性、客观性和权威性；对于一些关于公众获得感的指标，可以组织利益相关方听取河长工作汇报，现场无记名打分，使考核过程更加透明、考核结果更为客观。

3.统筹谋划管护任务，改进资金分配机制

在河湖层面，摸清河湖在水资源保护、水域岸线管护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和执法监管六大方面的现状情况，结合河湖已有相关规划成果和区域经济社会发展条件，制定有针对性和可操作性的管护目标、任务和措施。完善“一河一策”方案的组织保障、制度保障、经费保障、队伍保障及机制保障，并顺应河湖发展变化趋势进行动态调整。

在地区层面，综合考虑各项管护任务间的逻辑关系和难易程度，科学制定各地区河长制五年实施目标和任务清单并使之与当地资源环境领域五年规划相衔接，在此基础上确定分年度改革目标与行动方案，并将责任落实到人。在此过程中，应充分尊重自然规律和财政承受能力，既尽力而为，又量力而行，确保相关工作如期、有序取得实效。

在资金分配机制方面，自上而下与自下而上相结合做好资金配置工作，既发挥河长办的统筹协调作用，也尊重有关地区和部门的主观能动性，加强资金分配与任务清单的衔接匹配，确保资金投入与管护任务有机统一。

4.丰富利益相关方共建河长制方式

各地在河长制立法过程中，应允许利益相关方通过立法听证、征求意见、公民旁听、反映问题等方式参与其中；在制定河长制相关政策、规划和方案的过程中，应充分征求有关各方意见，进行修改完善。河长会议召开期间，可邀请各利益相关方代表参加，鼓励其提出意见和建议；河长办应将河长履职尽责情况和考核结果及时公开，鼓励社会各界进行监督、质询。

各地应在河长制相关规定中明确需要公众参与的河长制工作环节，规范公众参与的基本程序，包括信息发布、信息反馈与汇总、信息交流、管理决策等。

四、结 语

河湖管护是一项复杂的系统工程，也是一个长期的动态过程。河长制产生和发展的原因是我国河湖水问题种类的增多和复杂化，传统河湖管护体制应对水问题效能不足，河长制是对我国既有河湖管护体制的有益补充。河长制不是可有可无的权宜之计，而是我国水治理体系和治理能力向现代化转型的有效之策。在未来河长制工作中，既要集中力量解决好当前的突出问题，也要做好打持久战的准备，做到科学施策、久久为功。