河湖长制从“有名”向“有实”转变的现实挑战与法律对策

自河湖长制推行以来，实务工作推进较快，与河湖长制有关的研究工作紧跟国家和地方需求。目前围绕河湖长制开展的研究主要集中于以下几个方面：一是分析河湖长制的内涵及意义；二是对现有地方河湖长制实践经验的总结及介绍；三是对河湖长制制度本身的学科评价，包括制度经济学、法学等方面。总体而言，这些研究对于河湖长制建设阶段的支撑作用相对较强，但伴随着2018年年底河湖长制全面建成，河湖长制推行工作进入了新阶段，重要内涵是推动河湖长制从“有名”到“有实”转变。这个阶段对增强河湖长制实效性及长效机制的理论研究需求更加强烈,特别是如何在法律框架下解决河湖长制的内在制度完善和外部制度运行需求十分迫切且意义重大。

一、河湖长制工作的发展阶段及主要任务

1.河湖长制的发展轨迹

2016年12月中办、国办印发的《关于全面推行河长制的意见》，明确把构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制作为工作目标，对实行河长制的核心制度、主要任务和主要管理制度等作出总体部署，表征在地方历经多年探索之后，河长制从地方政府制度创新上升为全国性治水方略。同年，水利部、原环境保护部制定的《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》对河长制主要管理制度作了进一步安排和细化。2017年河长制实现了范围上扩张和保护对象的精准化，即在湖泊中实施湖长制。

河长湖长在保护水的开发利用与生态环境、促进绿色发展方面取得了丰硕的成果，改变了以往管理体制不完善导致的河湖水环境恶化和水生态损害问题，走出以往“相互推诿”的治水乱圈。一些河湖基本消除了黑臭脏现象，河湖水质明显提升。2018年10月，水利部印发《关于推动河湖长制从“有名”到“有实”的实施意见》，提出了新阶段新要求新任务新举措，聚焦于河湖长制的长效实施。

从发展阶段分析，2018年年底，河湖长制在全国范围内实现省、市、县、乡河长湖长组织体系及相应制度的全面建立是第一阶段，即实现河湖长制的“有名”。制度建制完成之后的落实和运行是第二阶段，有效落实河湖长制各项任务，解决当前突出的河湖问题，开展山水林田湖草系统治理，即实现河湖长制的“有实”。总体而言，随着制度体系的逐步完善，当前河湖长制工作的重心已从“见河长见湖长”向“见行动见成效”阶段迈进。

2.河湖长制取得的主要成效

河湖长制的组织体系已全面建立。2018年6月，全国范围内31个省（自治区、直辖市）所有江河的河长都明确到位，成立了河湖长制办公室，承担河湖长制的日常工作，共明确省、市、县、乡四级河长30多万名。配套制度全部出台，建立了河长会议制度、信息共享制度、信息报送制度、工作督察制度、考核问责与激励制度、验收制度等6项制度，各级河长开始履职，党政领导上岗，百万河长上榜。各级河长通过巡河调研，掌握河湖的基本情况。各级河长办按照问题清单、目标清单、措施清单、责任清单要求，组织编制和实施 “一河 （湖）一策”，挂图作战、销号管理，上下游、左右岸、干支流同步推进，水域陆域同步治理。

以河湖长制为核心制度安排，逐步形成治水管水合力。河湖长制实施后，各地积极开展探索，建立了协作机制，形成各司其职、齐抓共管的工作格局。依托“互联网+河湖长制”行动计划，整合水利、生态环境、住建、国土等信息资源，构建掌上治水圈。有的实行河长+警长+督察长“三长治河”，设立河道警长、生态法庭，严厉打击涉河湖违法行为。流域管理机构积极发挥协调、指导、监督、监测作用，协调推进跨省河湖联防联治。

二、河湖长制从“有名”向“有实”转变的现实挑战

从制度发展阶段看，当前河湖长制已经从管护主体、管护对象和管护手段3个方面实现了基本建制。制度生命力在于有效运行。自2018年以来，水利部开展了多次河湖长制督导检查和明查暗访工作，发现诸多需要完善的问题，特别是一些河湖长期积累性问题和多方治理主体之间不协调问题。中央环保督察组“回头看”仍然发现部分地区存在整改工作推进不力、河湖长制形同虚设等现象。

1.制度设计形式方面有待完善

河湖长制制度属性本质是问责机制的一种，与生态环境责任追究党政同责在理念上一致，是对已有生态环境问责制度与“一票否决制”的进一步延伸与细化。在制度设计形式方面，河湖长制取得实效的关键保障在于党政一把手在河湖管理中的实际参与和干预，制度的推行和实际效果并非依赖于法律规范的约束，而是依赖于一个地方的党政领导人对生态环境治理与保护的重视程度。换言之，河湖长制的制度内生动力来自于中央政策的引导，在实践中河长湖长存在较大的行政自主权。这种安排可以发挥行政力量在河湖管理中的最大影响，将河湖管理和治理的任务压在党政一把手身上，短期内可以发挥成效。河长的任期是短暂的，但河流治理和保护是长期工作。一届河长任职期满后，如何与下一任河长保持河流治理政策的连贯性，是未来河湖长制深入推行必然要面对的现实问题。因此，受制于政策的变动性和时效性，河湖长制的制度强制力和生命力难以获得可持续保障，在全面建制之后，亟待提升河湖长制“从政策向法规”的转换进程。

2.制度运行载体方面有待夯实

河湖长制并未在现有机构体系上增设新机构，河湖长办是由多部门合作、多单位混编的新型机构，因而并未增加行政负担，这是河湖长制的另一制度优势。随着河湖长制的推进，这种模式的弊端日益凸显，在一定程度上使得河湖治理工作开展受到掣肘。一方面根据督导检查发现，河长办的工作人员多为其他部门抽调而来，受人员编制制约，各级河长办中兼职人员占较多数，这一情况在基层河长办最为严重。而基层河长办作为河湖长制实施的重要末端环节，人员组成结构在很大程度上对工作效能造成影响。另一方面各地党政主要负责同志主动将河湖 “老大难”问题作为自己的责任田，既挂帅又出征，带动各级河长履行巡河、管河、护河、治河职责。党政一把手本身负责的任务和工作众多，在原有较为繁重的工作基础上兼顾河湖管理重任，还需要设置一系列的保障、监督和考核制度。

三、河湖长制从“有名”向“有实”转变的法律诉求

只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。河湖长制自全面推行以来在全国各地均取得令人瞩目的效果，但存在政策推动多于法律推动的现象。伴随着河湖长制的实施，强化法律刚性约束的诉求与日俱增。

1.完善法律规范体系的诉求

河湖问题具有长期性、累积性。虽然全面推行河湖长制取得重要阶段性成果，但河湖管理保护中还存在不少薄弱环节，河湖生态环境总体上尚未发生根本改观，有了河长只是万里长征第一步，让河湖长制充分发挥作用，切实维护河湖健康还需要付出更加艰辛的努力。“水多”“水少”“水脏”“水浑”等新老水问题并存，乱占、乱采、乱堆、乱建等河湖管理保护挑战依然存在，治理和保护好河流湖泊空间及其水域岸线，以及维系河流良好水环境和水生态尚有较远的路要走。

具体而言，在法律制度建设方面，国家层面仅有2017年新修订的《中华人民共和国水污染防治法》第五条较为宏观地规定了 “在省、市、县、乡建立河湖长制”，对河湖长制作出原则性规定，缺乏其他明确的法律、法规作出更为细致的规定。就地方层面而言，地方关于河湖治理的立法相对滞后，全国各地的河湖长制度大多由各地党委、政府印发相关规范性文件的方式进行规制。通过地方立法的形式对河湖长制予以确认的省份尚属于少数，其中仅浙江省、海南省、江西省通过专门立法的形式对河湖长制予以确认，出台了《浙江省河长制规定》《海南省河长制湖长制规定》《江西省实施河长制湖长制条例》，其余省份大多按照《关于全面推行河长制的意见》编制本行政区域的实施方案或行动计划执行，对河湖长制的责任清单、考核问责机制等关键环节缺乏具体的约束性规范设置。

2.强化责任追究机制链条的诉求

河湖长制的核心是责任制，考核问责是压实责任的关键一招。在推进河湖长制长效化过程中，考核问责机制的完善应当作为需重新审视的问题之一。河湖长制丰富了“党政同责、一岗双责”的治水内涵。2015年8月，中央层面正式出台《党政领导干部生态环境损害责任追究办法 (试行)》等法规文件，提出了要针对生态环境方面实行“党政同责”，明确了针对领导干部损害环境要终身追究责任。尽管水污染防治法第五条中有河湖长制相关规定，但在法律责任一章中无法找到相应的法律责任。而对于河湖长制的考核制度，也只在《关于全面推行河长制的意见》中作了指导性规定，即仅规定将考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据，对于具体操作中责任量化、评估标准等未作细化要求。从目前实践来看，考核制度是当前河湖长制体系构建中十分薄弱的环节。由于缺乏明确的问责法律依据，有关问责的相关规定过于笼统，无法准确界定河长湖长的责任。在考核机制、主体、考核结果的运用等方面存在诸多待完善的空间。

以《浙江省河长制规定》第十六条和第十七条为例，对不履行河长职责的河长和实施河湖长制管理的相对人，其责任规定都是“给予通报批评，造成严重后果的，根据情节轻重，依法给予相应处分”。而依据《中华人民共和国公务员法》规定，行政处分包括：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除，因此，通报批评并不属于行政处分的范畴，并非法律意义上的行政责任。

3.深化与水资源管理体制融合的诉求

《中华人民共和国水法》中规定对水资源实行流域管理与区域管理结合的管理体制，水资源管理逐步形成从分散管理到集中管理的局面。本质上讲，河湖长制体现了水资源集中管理的模式和思路，河湖长制本身强调的是属地责任，行政首长负责制实质上强化了区域管理。河湖长制的制度优势集中表现在党政一把手能够充分协调和整合原来由多个部门管理的资源，破解水资源管理与保护按行政区域划分的限制，有针对性地实现统一管理，并有效缓解政府相关职能部门之间的利益之争，从而在短时间内让流域生态环境得到改善，提高行政管理效率。

但河湖长制是在未改变流域管理与区域管理相结合的体制模式下带有缓冲色彩的制度设计。河湖的自然整体性与行政区域社会性的分割，缺乏协调监督机制将影响河湖长制制度优势的发挥，势必导致难以按照不同区域职责分工、密切配合，实现上下游、左右岸的协调联动，难以形成共同推进河湖管理保护工作局面。河湖长制形成区域管理的强化与原有管理体制之间如何协调，特别是各省（自治区、直辖市）河长与流域管理机构之间的关系如何理顺，事权关系如何界定等，必将成为今后运行过程中不得不面对的问题，是否会导致规则变迁或者触及体制层面的变化是未来需要考虑的重点课题。

就现有河湖长制的制度设计和地方性法规的效力范围而言，几乎所有的河湖长制相关法规都是针对本行政区域的流域问题进行规范，在适用范围上缺乏流域的系统性和整体性思考，行政区域的碎片化管理仍然会限制河湖长制协同效应的发挥。上下游、左右岸之间的利益协调，在实际实施中往往因缺乏有效的法律和政策工具支撑而无法实现。

四、河湖长制长效实施的法律支撑对策

制度的有效性依赖于法律、法规体系的完善及其制度内容的明确规定。河湖长制真正实现“有实”，本质上强调的是河湖长制长效机制的建立，以期实现制度的长久生命力。实现河湖长制的长效运行，需要从立法体系、法律法规联动修改以及法律保障机制的建构角度加以完善。通过立法把河湖长制好的经验、做法、政策以法律制度的形式固定下来，将河湖长制的管理与实施纳入法制化轨道，针对河湖长制的内生制度困境，构建依法追究责任、流域管理与河湖长制深度融合的法律保障机制。

1.完善与细化河湖长制相关法律法规体系

立法是促使河湖长制这一创新的制度形态得以常态化的确立方式，从而减少制度运行的权威依赖性。河湖长制演进过程可以概括为由非制度化到制度化，由政策层面的制度化到法律层面的制度化。河湖长制正式写入 《中华人民共和国水污染防治法》，为河湖长制工作提供法律依据与支撑，仅是有法可依的初始阶段，在具体操作方面的规定仍需要进一步完善与细化。河湖长制覆盖水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理和水生态修复等领域，借助新时期《中华人民共和国水法》等法律法规的修改契机，将河湖长制的管理与保护目标、任务、法律责任等内容列入 《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国河道管理条例》等涉河、涉水法律法规中，增强河湖长制的法律约束力，建立河湖长制更全面的法制保障。

地方层面，针对实践中亟待法律保障的薄弱环节，在遵循上位法规定的基础上，根据国家规定并结合本地特殊问题与需求，因地制宜，结合地方实践中总结出的成功管水治水经验，适时将当地行之有效的政策性文件上升为地方性法规。以地方性法规形式予以明确，并细化河湖长制涉及有关体制机制的规定。通过规范法治程序落实河湖长制，进而避免政策的随意性与结果的不确定性。通过不断健全生态环境保护方面的相关制度，推动形成人与自然和谐发展的新格局。

2.优化生态环境责任追究机制

河湖长制作为一项河湖管理与保护的行政管理制度，法律责任的科学设定和依法追究不可或缺。针对现有问责考核机制缺乏针对性、党内政策属性偏浓的特点，河湖长制中涉及党政同责的制度设计，不宜在河湖长制立法中进行规定，而应当由党内法规进行规定。而对于河湖长制中涉及行政事务等国家事务的制度设计，应当通过河湖长制立法作出规定。对于兼具党内事务和国家事务特征的制度设计，比如党政机关负责人担任河长、党政一体问责等，可以在河湖长制立法中作出概括性和原则性的指引式规定，更为具体的可由党政机关以联合发文的形式加以规定，实现《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等党内法规，与《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国公务员法》等国家法律衔接。

3.流域管理与河湖长制深度融合

河湖长制对于整合地方政府各部门力量、强化区域管理，实现跨部门联防联控发挥重要作用。但由于河湖管理保护是一项复杂的系统工程，涉及上下游、左右岸、不同行政区域，河湖长制的长效生命力需要从流域全局审视，统筹决策、协调推进。特别是在跨省河湖的河湖长制实施层面，存在较突出的跨区域协同推进难题，需要站在流域全局高度，充分发挥流域管理与区域管理相结合的管理体制优势，避免不同省级行政区域各自为政、以邻为壑。

《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》中明确提出流域管理机构要充分发挥协调、指导、监督、监测等作用，为流域机构开展工作指明了方向、明确了职责。从强化流域统筹协调、加强业务和技术指导、严格监督管理、强化流域监测监控等4个方面，统筹研究和解决流域跨省河湖管理保护中的重大问题，是充分发挥好流域机构职能的必然要求。

在现行五级河湖长制体系基础上，实现区域管理与流域管理的深度融合，需要充分发挥流域管理机构的职能。流域管理机构应当充分利用流域统一管理优势，立足流域工作实际，协调各方，推动建立流域内相关省际地方河长联席会议制度。从强化流域统筹协调、加强业务和技术指导、严格监督管理、强化流域监测监控等4个方面，充分发挥好流域机构的作用。从维护流域整体性和统一性角度出发，侧重于河湖治理的指导、协调和监督，承担监督责任，统筹建立跨省河湖的跨行政区域协同保护机制。在法律法规体系和国务院授权范围内，重点弥补河湖长制在跨省流域治理中的空缺。形成以流域管理为主导、属地管理为辅助的流域综合管理体制，实现全流域综合管理，在流域统一管理基础上细化河湖长制的属地管理责任。