金融科技时代金融基础设施的发展与统筹监管

程炼

2019年9月，中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过了《统筹监管金融基础设施工作方案》（以下简称《工作方案》），提出了对重要金融基础设施的统筹监管要求，使得我国金融基础设施的建设与发展再次成为业界与学界关注的焦点。《工作方案》深刻地反映了现代金融体系中金融基础设施的重要地位，也敏锐地指出了在金融科技兴起，金融市场面临范式变化的背景下金融基础设施发展与监管的基本方向，需要加以认真的思考与领会。

金融基础设施的含义及其重要性

一般而言，金融基础设施指的是支持金融市场和金融中介有效运行的机构、制度、信息和技术，具体包括法律制度、会计与审计制度、信息披露机制、征信机制、支付与清算组织、监管机构等。从这个定义可以看到，通常意义上的金融基础设施有“硬件”和“软件”两个方面，前者是支付清算系统等为金融机构和市场运行提供服务的机构与设施，后者则是约束与支持金融运行的各种制度与规则。在广义上，金融法律环境、信用环境、金融监管制度等都是金融基础设施的组成部分。

在一定意义上，金融基础设施可以理解为支持金融交易的平台，很显然，金融基础设施的质量在很大程度上决定了金融体系的效率，并进而影响着经济的运行与增长。大量的实证研究表明，金融基础设施的质量与金融运行和经济发展有着密切的联系。良好的金融基础设施伴随着更大的金融市场深度、更高的金融服务效率、更好的金融资源可及性和更高的经济增长，并且这种联系在发展中国家表现得尤其显著。这也是世界各国与相关国际组织都将金融基础设施建设作为经济发展政策重要内容的原因。

金融基础设施与金融发展及经济增长的关系不仅限于其对于当前金融体系运行效率的影响，在更深远的层面上，金融基础设施的质量与类型还决定着金融结构长期演化的方向。金融基础设施不仅是金融运行的平台，也是金融创新与发展的基本环境。金融创新不可能在真空中进行，而必须要以特定的金融基础设施为依托，并且通过它和既有的金融体系相对接。因此，金融基础设施的类型和质量特征在相当程度上决定了哪些金融创新得以发生和幸存，以及在更长期的尺度上，相互竞争的金融机构乃至金融体系当中谁能够获得最终的胜利。

金融基础设施的重要性还体现在它对于金融系统稳健性的影响。这里的金融系统稳健性有着多方面的含义。在微观层面上，高质量的金融基础设施可以通过降低金融主体之间的信息不对称和遏制机会主义行为而提高金融资产的安全性，降低金融交易的违约率。例如，研究表明，金融基础设施的发展水平与金融系统内的不良贷款比例显著负相关。在宏观层面上，良好的金融基础设施可以提高金融系统的抗冲击能力，防止金融危機的发生和传染。例如可靠的支付系统能够大大降低金融交易中的信用、流动性和操作风险，而健全的破产清算体系则有助于保护抵押品价值，防止危机通过资产负债表途径传染。

金融基础设施监管的理论与实践基础

对于金融体系的监管，没有非常坚实的理论基础。不同于实体经济，完全竞争的金融市场在社会福利上的有效性并没有得到严格的理论证明。实际上，由于金融活动的强烈市场外部性和规模经济性质，“竞争性”金融市场的存在性本身就是一个问题，更何况金融中介的基本功能就是处理信息不对称，这更从根本上否定了完美市场的充分信息假设。所以，如果试图像实体经济那样基于市场缺陷来建立金融监管的逻辑，很容易走向迷途。在现实中，金融监管更多地是经验导向与问题导向相结合，即基于金融系统运行的实践来确认监管的必要性和监管的效果，而在这其中金融消费者保护、金融风险防范和金融运行效率提升是三个基本的目标。

作为金融监管的一个组成部分，金融基础设施的监管也同样符合上述基本思路。（值得注意的是，金融监管制度本身是广义金融基础设施的一部分，因此在后面的探讨中我们将金融基础设施的外延限制在更为具体的金融运行支持与保障设施和相应规则上。）不过，与一般的金融机构和金融活动相比，金融基础设施仍具有它的特殊性，这使得对其的监管有单独加以讨论的必要。

首先，与通常金融活动在市场流动性和资产负债表效应等方面体现的外部性不同，金融基础设施的外部性更具基础性，也会对整体的金融运行效率产生更大的影响。金融基础设施的外部性集中体现在它的结构关联性上，即它的特征和效率会影响依托它而运行的上层金融机构和金融活动的结构与特性，继而影响到其他潜在金融机构或金融模式的结构与效率。以支付清算基础设施为例，如果某种支付代码系统被大多数银行所采用，那么其他的银行为了能够与这些银行交易，也不得不选择同样的代码系统，即使其存在着严重的缺陷。因此在某种意义上，金融基础设施具有的是一种网络外部性，并且导致了金融体系发展的路径依赖特征。这种网络外部性有可能将金融体系“锁定”在某种低效率的状态而难以走出，这时政府的协调乃至直接干预就非常必要。

其次，金融基础设施对于金融市场的公平竞争也有着重要的影响。这种影响包括两个层面。在第一个层面上，金融基础设施可能由于其自身技术特性或出于利润最大化目的进行服务质量与价格歧视，而使得不同金融机构或金融活动的效率或成本产生较大差异，从而影响了它们之间的公平竞争。例如，征信机构对于信息需求弹性较小的金融机构制定更高的价格，会使后者在市场竞争中处于不利地位。在另一个层面上，金融基础设施通常都由于规模经济而具有某种市场垄断地位，而它的运营者可能利用这种垄断地位来帮助自身或其他金融机构获得竞争优势。同样以支付系统为例，如果支付系统的运营者为了帮助自己经营的电子商务平台扩张市场份额而拒绝为其他电子商务平台提供支付服务，这就严重违背了市场的公平竞争原则。

再次，金融基础设施与金融服务的可及性密切相关。享有金融服务的机会不仅是公民的一项基本经济权利，而且关系社会的稳定和健康发展，这也是普惠金融的基本要义。金融基础设施作为金融服务的保障者与承载者，其质量、价格和分布直接影响着金融服务的可及性。由于金融基础设施在技术上的规模经济特征，如果单纯以利润为目标，不仅提供的服务数量会低于社会最优水平，而且会导致某些地区或低收入群体完全被隔绝在金融体系之外。在这种情况下，对于金融基础设施的布局与生产的干预就是必要的。另外，通过对金融基础设施进行规制，也可以降低金融机构的运营成本，鼓励其以更低的价格面向更为广泛的客户群体提供服务。

最后，金融基础设施与金融系统的稳定具有关键性的影响，这一点也在本次全球金融危机中得到了深刻的体现。可靠的金融基础设施不仅可以通过在危机期间提供高效的服务来保障市场的正常运行，而且能极大地提振市场参与者继续进行交易的信心。相反，脆弱的金融基础设施则会由于流动性错配或信用违约冲击而成为系统性风险的源头和传染渠道。因此，设计良好的金融基础设施对于金融系统的安全极为重要。但由于金融风险的外部性和金融危机的小概率性质，市场自发形成的金融基础设施及其运营很难达到社会最优的安全标准，这也需要政府的监管来加以保证。

新时期金融基础设施统筹监管的必要性

尽管金融基础设施的特殊性说明了政府干预的必要，但在不同的条件下，金融基础设施监管的方式并不相同。对于金融基础设施的统筹监管是由金融科技兴起的时代背景和我国金融改革与发展的总体趋势所决定的。

金融科技的广泛运用从根本上改变了金融基础设施运行的技术基础，这在我国体现得尤其明显。以移动支付为代表的新型金融基础设施，不仅极大地提高了金融交易的效率，降低了金融运行的成本，而且在很大程度上扭转了我国以往金融基础设施数量和质量不足的状况，使我国金融体系的国际竞争力得以迅速提升。在这一过程中，我国金融基础设施的市场结构与特征也发生了相当大的变化。

首先，以支付清算系统为代表的金融基础设施和上层金融机构与金融活动有着更为紧密的结合。在传统的金融体系中，尽管金融基础设施提供的服务贯穿于金融交易的始终，但是它更倾向于是与具体金融活动可分离的底层工具，能够被任何机构或业务所调用。但是在金融科技兴起之后，支付系统等金融基础设施则越来越“显性化”“场景化”“定制化”，与具体的金融交易或商业活動结合在一起，呈现出多样化的形态。这一趋势不仅使得金融基础设施对于金融机构和业务的影响更为深入，也使得其影响对于不同机构和业务具有更大的差异性。

其次，金融科技广泛应用带来的另一个重大变化是金融基础设施领域的进入门槛下降，竞争迅速加剧。传统上，由于金融基础设施需要大量的固定投资，因此具有较强的垄断性，是政府或特许经营者的专属领域。但金融科技改变了支付清算等基础性服务的运行模式和形态，从而不仅从资金和技术上降低了金融基础设施领域的进入壁垒，而且让许多民营机构获得了绕开传统金融监管的路径，从而市场参与者迅速增加，在某些领域甚至达到“拥挤”的地步。这一市场结构变化一方面鼓励了技术与商业模式创新，提高了金融基础设施服务质量和效率，但另一方面也使得市场碎片化，产生了大量的市场“噪音”，使需求者的搜寻成本大大增加。

最后，金融科技催生了大量的新型金融机构与金融模式，金融体系内的业态高度复杂化，金融交易参与者的异质性大大增加，而随着我国金融领域的进一步对外开放，上述情况还会进一步加剧，这将会相应增加内外部风险传导的复杂性，给金融基础设施的抗风险能力提出更高要求。与此同时，金融基础设施的多头管理模式则蕴含了监管套利的风险，增加了金融基础设施的脆弱性，难以有效应对潜在金融风险。

金融科技兴起所带来的金融基础设施发展的上述特征，使得它在金融结构外部性、金融竞争公平性、金融服务可及性、金融体系安全性等方面的影响更为凸显和深化。在金融基础设施创新与竞争的浪潮之后，要确保我国金融体系发展与改革的正确方向，进一步提升整个金融产业的竞争力，需要市场和政府两方面的努力。在市场建设方面，需要建立与维护一个能够有效筛选出最优金融技术与业务模式的公平竞争的统一市场;在政府职能方面，需要保持政府对于金融基础设施发展和运行进行有效干预，确保货币与金融政策可靠实施的机制。这两个方面的需求共同构成了金融基础设施统筹监管的时代背景。

金融基础设施统筹监管的着眼点

目前我国金融基础设施的监管体制是分业监管体系的一部分，而主要的监管部门则是中国人民银行和证监会。相关金融基础设施机构与监管部门之间存在严格的管理归属关系，与此同时，金融基础设施机构之间则相对独立，存在市场分割现象，这在证券结算领域尤为突出。这一状况在相当程度上是由于对金融基础设施及其特性认识的不足。在2012年支付结算体系委员会和国际证监会组织联合发布《金融市场基础设施原则》之后，这种观念上的缺失有很大改进，中国人民银行和证监会联合组织开展了金融基础设施评估，并开始从理论和实践层面重新审视金融基础设施对于金融体系的重要性。此次《工作方案》的制定，无疑将会进一步促进监管部门对于金融基础设施认识的提高和相关监管体制的改革。

正如《工作方案》所指出的，统筹监管金融基础设施应当统一监管标准，健全准入管理，优化设施布局，健全治理结构，推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。在这其中，整合现有相关监管规定，就金融基础设施的监管统一立法，确立中国人民银行的监管主导地位，在机构准入、业务管理、信息披露、风险处置以及退出机制等方面制定统一明确的规则，建立监管机构问责机制等等，都是有识之士反复提及的题中应有之义。但是除此之外，还有以下几点值得注意。

第一，从“风险导向”转向“风险-发展导向”。如前所述，当前监管部门对于金融基础设施的重视有很大程度来源于相关的风险应对，尤其是此次全球金融危机后国际组织对于系统重要性金融基础设施在金融稳定中作用的关系，相关评估也多围绕此展开。重视风险当然是正确的，但与此同时，也需要意识到金融基础设施在金融体系发展演变中的关键性作用，在未来的统筹监管中把重要金融基础设施可能对未来金融业态和金融业绩效的影响纳入视野，以此优化我国金融改革与发展的路径。

第二，从“机构视角”转向“市场视角”。目前对于金融基础设施的监管，包括相关评估的基本对象都是金融基础设施机构，这部分是由于分业监管体制，部分是由于技术与手段的局限。然而在更为基础的层面上，金融基础设施体系是通过市场发挥作用的，其绩效与风险不仅取决于单个机构的特征，还受制于市场结构，即金融基础设施机构之间以及它们与所服务的金融机构之间的复杂互动关系。在统筹监管体系下，有必要也有了新的条件从市场的角度对金融基础设施的作用机制做整体的考察，而这也要求在相关的产业组织和市场行为方面做更深入的研究。

第三，推动国内金融市场基础设施参与跨境合作。尤其是国际支付机制合作，探索多种方式加强与国外金融基础设施的互联互通，推动国内交易、结算、清算的法律法规与国际接轨。与此同时，积极参与国际金融基础设施标准的研究与制定，以此作为国际金融与经济合作的一个重要抓手，在国际金融治理中扮演积极角色，塑造我国的开放形象，提升金融业的国际竞争力，也防止金融基础设施规则被利用成为国际金融贸易的隐形壁垒。

（作者单位：中国社会科学院金融研究所、国家金融与发展实验室）