重大行政决策程序法律规制实践问题及对策研究

高戟 焦志伟

关键词重大行政决策 程序 法律规制 实践 解决措施

我国是法制国家，随着现代社会法制进程的不断推进，重大行政决策程序的法律规制也逐渐成为人们讨论的焦点，如何完善法律规制内容，有效处理重大行政决策间的各种关系，是当前政府在完善自我规制道路上的重要依据和方式方法。

一、对重大行政决策的概述

重大行政决策是行政决策内起着十分关键的作用，行政决策指的是政府为实现自身义务所在和现代社会行政的主要奋进方向，并就当前社会中存在的各类问题，行政主体立足于客观情况，行使自己的决策权，制定行政规划，明确行政部门执法的流程。行政决策权不仅仅适用于处理当前社会中存在的公共问题，同时还要负责多领域国家层面的事务工作，同时还要确保行政主体内部工作的稳定运行。而重大行政决策比较突出的是“重大”，简单来说，这囊括了四个方面：首先，社会决策与人民的生活息息相关，会受到广泛关注;其次，行政决策的运行决定了社会发展的方向;再者，行政决策涉及到了各行各业，各个方面;最后，行政决策切实关乎人民群众的自身利益。

重大行政决策和一般行政决策之间的差异有四个方面;第一，重大行政决策和一般行政决策的效力不同，重大行政决策是具有法律效力的，它是一个法律概念，而行政决策不具备法律效力，只是强调效率性与可行性，在某种程度上能够灵活变通;第二，两者的调整范围有所差异，重大行政决策调整的主要范围是行政处罚、外部法律关系等，而行政决策调整的范围不仅仅囊括了重大行政决策调整的范围，还涵盖了内部法律关系，如人事等;第三，重大行政决策和一般行政决策针对的对象有所差异，重大行政决策在于对实施对象进行兜底性地规范，行政决策更加清晰具体，主要针对对象的实际行政行为和抽象行政行为;第四，这两者之间的重要程度有所差异，重大行政决策的影响范围更广，所以自身面临的社会压力也更多，所以重大行政决策需要借助规范的法律法规实施运行。

行政决策法制化主要是为了解决社会民生问题，这就是重大行政决策的行使范围。一般来说，在现实生活中，政府相关文件条例和规制制度的制定、具体行政行为的制定、处理危机事件制定的决策都不属于重大行政决策。

二、重大行政决策程序法律规制实践中存在的主要问题

这些年来，我国政府不断深化社会管理体制的改革方向，并充分强调相关决策实施的合理性和民主性，特别是和重大行政决策程序法律规制有关的制度建设，各级地方政府高度重视。迄今为止，中国各级地方政府有超过90%针对行政决策规范拟定并落实了相关的规章制度，山东和湖南更是出台了专门针对重大行政决策程序法律规制的制度，从而不断优化相关的立法模式和执行措施。需要提到的是，虽然中国政府已经认识到了重大行政决策程序法律规制的重要性，然而在实践过程中，依旧存在很多不足，具体如下;

（一）立法规范缺乏统一性

行政决策权利尚未协调统一的具体体现表现在三个方面;第一，针对重大行政决策的概念和其延伸内容的概念，没有进行统一的规定;第二，重大行政决策的听证类别和听证流程缺乏统一性;第三，没有表明在实行重大决策权力时的具体环节;第四，立法尚未完善，缺乏统一性，使得各级政府之间很难协调工作流程和交接。

（二）学界对这一决策的制定关注度不高

行政决策的制定需要用到行政领域的文化知识，同时涉及到了法学领域的文化知识，然而行政界和法学界，对重大行政决策问题都没有给予足够的重视。从本质上来看，重大行政决策和法学领域中的立法内容、执法内容以及规范性文件等内容都有联系，行政法界的研究专家应该充分认识到这一点。

（三）实务问题非常突出

重大行政决策在实践过程中存在很多问题，部分地方政府在制定行政决策的流程和规则时，大多只是凭借以往的经验来制定，随着社会的不断推进，这些经验却没有随之变化，因此这种依据是不科学的。从而导致地方政府在进行决策的过程中缺乏规范性。

三、重大行政决策程序法律规制实践的主要对策

就目前的情况来看，重大行政决策程序法律规制实践中存在多个方面的问题：有立法规范缺乏统一性，学界缺乏足够的关注度，实务问题非常突出等三个方面。为了更加高效地解决这些问题，完善法律规制的系统性与科学性，本人以为，可以从下述几个方面切入：

（一）制定统一的立法规范

统一立法是十分重要的，法治社会的建设基础和建设前提就是要有完善的立法程序。重大行政决策程序法律规制实践问题想要得到有效地解决，第一步就应该完善中央立法，无论是行政主体、行政对象还是决策范围、听证程序都应该有系统清晰的法律规制，才能有效开展重大行政决策程序法律规制实践工作。

重大行政决策程序法律规制实践问题的完善，可以借助行政决策内“地方带动中央的模式”，具体来说就是先梳理分析地方政府有关重大行政决策程序制定出的相关规定，然后立足于国家的实际发展情况，对比、梳理、整合这些规章制度，制定出一套标准的、通用的、系统的、符合国情的法律规定。

（二）法律界予以高度重视

重大行政决策是具有法律效力的，但其法律概念还较为模糊，不够具体。所以，有关重大行政决策程序的法律规制，可以多从法律角度切入，加大法律研究的力度，提高法律界学者对重大行政决策的认知度和重视度，并根据他们的经验，提出有利于重大行政决策程序法律规制落实应用的措施和建议，进而不断完善与其相关的法律规制。

（三）在实际行使的过程中要处理好各个方面之间的联系

想要提高重大行政决策程序法律规制实践建设工作，在实际操作的过程中，可以考虑从三个方面入手，具体情况如下：

其一，正确把握相关政府部门的重大行政决策权力和政府重大行政决策权力的尺度。普遍情形下，政府部门位于前线，其比政府发现问题的时间更早，对问题情况也更加清晰，因此，许多重大行政决策程序率先都是由政府部门提出，然后传达给政府的，最后由政府制定措施和制度的，所以，两者之间的关系很容易模糊混淆，这样也会混淆政府决策与部门决策，不利于解决重大行政决策程序法律规制出现的实践问题。针对这种情况，笔者认为政府部门的重大决策事项应该由政府部门自主处理，无需事事上报政府，假使重大决策程序牵涉的文化知识是政府部门擅长的文化知识，且位于政府部门的职责权限内，完全可以由政府部门自行决策;如果重大行政决策程序率先是由政府部门提出，然后传达给政府的，最后由政府制定措施和制度的，就属于政府重大行政决策，就算政府要求或者指定具体的政府部门来处理相关事宜，部门也只是重大行政决策的具体实施者，决策依旧属于政府重大行政决策;如果重大行政決策程序率先都是由政府部门提出，然后传达给政府，但是政府不予受理的，应该当成政府部门行政决策;如果重大行政决策是由相关的政府部门制定并规划的，但是参考了上级政府提出的相关建议，这种情况下，政府只是建议者，该决策属于政府部门重大行政决策。

其二，要正确把握上级政府行使重大行政决策权和行政决策之间的关系。想要处理好这种关系，可以从以下几个方面切入：

下级政府本级的重大决策事项应该由下级政府自己处理;重大行政决策程序率先都是由下级政府部门提出，然后传达给上级政府的，最后上级由政府制定措施和制度的，就认定为上级政府的重大行政决策;大行政决策程序率先都是由下级政府部门提出，然后传达给上级政府的，但是上级政府没有受理的，下级政府可以自主处理;如果重大行政决策程序率先是由下级政府部门提出，然后传达给上级政府的，最后由上级政府制定措施和制度的，就属于上级政府重大行政决策，就算上级政府要求或者指定具体的下级政府部门来处理相关事宜，下级政府部门也只是重大行政决策的具体实施者，决策依旧属于政府重大行政决策。在实践中，很多关系牵涉到各阶层管理政府重大行政决策的问题，因为不同地区所遵循的法律不尽相同，使得不同地区之间的从属关系存在不同的决策权利，针对这种情况，可以考虑规范本级政府的重大行政决策权或者规范多层政府的重大行政决策权。

最后，处理好重大行政决策公开和信息公开之间的关系。《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，所有不属于保密实现的的决策依据、决策流程和决策结果都必须毫无保留地公开。综上可知，重大行政决策具有公开性，其必须遵守《政府信息公开条例》。想要处理好决策公开同信息公开间的关系，可以从三个方面进行;第一，重大行政決策程序法律规制的制定应该坚决遵循公开原则，尽量公开所有能公开的决策信息。第二，非但决策的内容要公开，决策的结果同样也要公开。第三，合理的向社会群众公开政府决策的过程。中国国务院相关条例规定，在大多数情况下，能够向人民群众公开的政府信息涵盖了政府采集的内部管理信息、研究讨论的过程信息，制作研讨的决策信息。然而在实践中，这种观点还存在较大的争议，但适当地公开决策过程信息，可以提高民众的参与感，发挥民众的力量，搜集民众提供的有效建议，倘若不适当公开决策过程，那么公众参与决策权形同虚设。

四、结语

总而言之，重大行政决策的具体内容已经逐渐提升到法律层面，在制定并实施这一决策程序时，必然要受到相关法律法规的规范和制约，在实际操作的过程中，要从法律规制方面入手，政府在行使重大决策权力时，要严格遵守重大决策的立法、执法和监督的环节，才能确保这一决策权的科学性和合理性。