我国露天矿山采矿用地取得制度探析

王卓群

关键词露天矿山 采矿用地 土地制度

一、我国露天矿山采矿用地的内涵和类型

我国现行法律法规并没有对采矿用地的概念进行明确界定，仅规定了采矿权人享有根据生产建设的需要依法取得土地使用权的权利，并在《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）中采用列举的方式对采矿用地的土地利用类型进行了归纳和划分，即采矿用地是指采矿、采石、采砂（沙）场，盐田，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。笔者认为，采矿用地的界定应从矿山企业在整个生产经营周期和各个业务环节所需要使用的土地角度予以全方面考虑，工业广场用地，具体包括矿区办公楼、宿舍楼、库房、厂区道路、洗选加工矿产资源的生产线及配套设施等服务于采矿生产活动的建筑物和设施所占用的土地;采矿区用地，即矿山企业在矿区范围内开采矿产资源所直接使用的土地;尾矿堆放地，即堆放尾矿、废石废渣所占用的土地。

二、我国露天矿山采矿用地的特点

《土地管理法》根据用途不同，将土地划分为建设用地、农用地和未利用地三种类型，其中建设用地的用途限定为建造建筑物、构筑物，并明确指出建设用地包括工矿用地。采矿用地本质上是一种土地利用类型，《土地利用现状分类》将采矿用地、工业用地和仓储用地一并划分至工矿仓储用地。因此，采矿用地在立法上属于建设用地的范畴，实践中一般也是按照建设用地的管理思路进行管理。然而，露天矿山的采矿用地有其自身特点，与通常意义上的建设用地有着很大区别，具体表现在以下几个方面：

（一）占地区域取决于矿产资源的分布

露天矿山的矿产资源赋存于地表，与土地有着天然的依存关系。露天矿山采矿用地的选址取决于地表矿产资源的赋存位置，难以通过土地利用总体规划事先确定，通常属于单独选址项目。采矿用地的占地区域取决于矿产资源的分布情况。

（二）占地期限取决于矿山可开采年限

采矿用地服务于矿山企业生产和建设，对矿山企业而言，一旦矿产资源开采完毕，采矿用地的使用价值就大幅降低，矿山企业继续占用采矿用地，无法最大程度地发挥上述土地的效用，同时还会增加矿山企业的用地成本。采矿用地的占地期限取决于矿山可开采年限，露天矿山的可开采年限往往较短，短则3至5年，多则20至30年，但实践中，露天矿山采矿用地的土地使用权通常按照工业用地的法定最高出让年限50年进行出让。

三、我国露天矿山采矿用地取得制度的立法现状

我国目前对采矿用地没有专门立法进行规范，有关采矿用地的取得制度规定散见于《土地管理法》《矿产资源法》《物权法》《矿产资源法实施细则》等法规文件中，具体内容如下：

采矿用地的一般规定和做法：主要采取有偿出让方式使用国有建设用地。

2019年土地管理法修订以前，采矿用地必须使用国有建设用地。矿山企业可通过划拨、出让、租赁、作价出资（入股）和授权经营的方式取得国有建设用地使用权，但划拨方式取得国有建设用地使用权须满足《划拨用地目录》的规定，仅限于国家重点扶持的石油、天然气和煤炭资源领域的采矿用地;而租赁、作价出资（入股）和授权经营的方式取得国有建设用地使用权一般存在于国企改制过程，不具备大范围推广的条件。实践中，矿山企业主要采用有偿出让的方式取得采矿用地。如果采矿用地涉及农村集体所有土地，则需要先由国家统一进行征收，履行法定的土地征收程序并给予农民合理的补偿;涉及占用农用地的，还应当依法办理农用地转用审批手续。

2019年8月26日，全国人大常委会审议通过了《土地管理法》修正案，新《土地管理法》删除了原《土地管理法》第43条有关“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，并在新《土地管理法》第63条中明确规定土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。这意味着自2020年1月1日起，满足一定条件的集体经营性建设用地可以不经过征收程序直接在市场上进行交易，成为采矿用地的合法供地来源，打破了过去采矿用地必须使用国有建设用地的单一合法供地模式。

四、我国露天矿山采矿用地取得制度存在的主要问题

（一）采矿权与采矿用地使用权行政审批分离，难以同时取得

矿山企业只有同时取得采矿权和采矿用地使用权，才能合法开发矿产资源，但实践中采矿权的审批主要围绕采矿权的出让、矿区范围的划定、开发利用方案的评审备案等方面进行，并不以矿山企业取得采矿用地的建设用地使用权为前提条件。尽管《矿产资源法实施细则》中笼统规定了采矿权人享有在矿区范围内建设采矿所需的生产和生活设施和根据生产建设的需要依法取得土地使用权的权利，但矿山企业取得采矿权后并不当然同时取得采矿用地使用权，矿山企业还应根据土地管理的有关规定单独申请建设用地使用权。

（二）不区分采矿用地类型一律按照建设用地管理，使用集体经营性建设用地以外的集体所有土地时征地难度大、成本高

土地征收是指政府根据法律规定运用行政权力强制取得集体所有土地，应当符合公共利益、正当程序和公正补偿的要求。严格来讲，随着采矿主体日益多元化，绝大多数矿山企业并不是为了“公共利益”而开发矿产资源，而是以获取经济利益为目的，政府为了矿产资源开发进行土地征收存在对“公共利益”进行扩大化理解、滥用征地权利之嫌，缺乏法律支撑。

新《土地管理法》对土地征收的规定进行了修订，一是缩小了征地的适用范围，将因公共利益的需要征收集体所有土地的几种情形进行了列举式界定，在采矿用地领域，只有符合规划且根据政府组织实施的能源基础设施建设用地才符合法定土地征收条件;二是规范了征地程序，要求征地前要公告并听取农民的意见;三是提高了土地征收的补偿标准，由原來的年产值倍数法修改为片区综合地价法。在当前以征收集体所有土地后有偿出让国有建设用地为主的采矿用地供地模式下，上述修订内容虽然大幅提高了被征地农民在征地过程中的参与权和话语权，使其获得更多的分配收益，但是对矿山企业而言，无疑进一步加重了采矿用地的获取难度和成本。受限于土地利用总体规划、建设用地指标、征地拆迁、集体土地上的土地承包经营权、宅基地使用权造成的权利冲突等因素，矿山企业甚至可能最终无法取得采矿用地使用权，形成采矿权难以合法行使的现实窘境。

（三）可供应的集体经营性建设用地数量有限，难以与采矿用地需求匹配

尽管新《土地管理法》规定满足一定条件的集体经营性建设用地可以不经过征收程序直接在市场上进行交易，成为采矿用地的合法供地来源，但除此之外的绝大部分集体所有土地均不具备供地条件。采矿用地的选址取决于矿产资源的賦存位置，难以通过土地利用总体规划事先确定，而集体经营性建设用地入市的条件之一即为符合土地利用总体规划和城乡规划，市场上能够供应的集体经营性建设用地与采矿用地的需求可能并不匹配。

（四）临时用地适用范围有限，缺乏复垦不达标的处理机制

当前采矿用地的临时用地政策适用范围有限，只有满足条件的试点矿山可以采用临时用地方式直接使用集体所有土地，并不具备普遍适用性。目前我国采矿用地试点地区的土地复垦率一般为70%，而根据《采矿用地方式改革试点方案》要求，对于土地复垦不足的部分，必须办理土地征收和农地转用的手续。。然而，实践中由于建设用地指标不足，复垦不达标土地的征收和农用地转用规定流于形式，突破了以土地利用总体规划为基础的土地用途管制制度。

五、我国露天矿山采矿用地取得制度的完善建议

（一）深化“净采矿杈出让的政策处理程度，实现采矿权与采矿用地使用权统一设置

“净采矿权”是指采矿权出让前期的相关政策处理到位，竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约，且可进场开展矿山建设的拟出让采矿权。“净采矿权”出让旨在为采矿权竞得人取得采矿权后无负担地开采矿产资源创造条件，当前各地执行的“净采矿权”出让模式，由政府在采矿权出让前与相关权益人达成政策处理协议，待采矿权出让后再实际执行政策处理事宜。在采矿权出让前，政府各部门应联合对采矿用地所涉事项共同审批，完成土地征用/租用、房屋拆迁、构筑物拆除、坟墓迁移、青苗补偿等相关手续，在出让采矿权时连同采矿用地使用权一并出让/出租，采矿权竞得人只需缴纳采矿权出让收益、土地出让金/租金等相关费用、办理相关登记手续即可同时取得合法的采矿权和采矿用地使用权，顺利实施开采活动。采矿权竞买人可以降低合法用地问题带来的投资顾虑，在投资决策时充分评估投资成本和收益。

（二）区分采矿用地类型，设置灵活的供地模式

建设用地设计的初衷是以房地产开发建设为中心。对于采矿用地特殊性用地要求，土地管理法未作细化考虑，而是笼统地按照建设用地的管理思路进行管理。从采矿活动来看，生产和建设属于不同性质的行为。采矿用地中的工业广场用地属于采矿建设用地，旨在建造建筑物、构筑物及其他附属设施，应当按照建设用地管理。在新《土地管理法》生效后，可采用国有建设用地使用权出让和出租、集体经营性建设用地使用权出让和出租等方式进行采矿用地供应。且采矿区用地和尾矿堆放地通常占地面积很大，受限于建设用地指标、土地利用总体规划等因素，对全部土地进行征收成本高、难度大、耗时长，结合露天矿山占地时间短、采矿后易于及时复垦的特点，建议采用区别与一般建设用地的管理思路，通过扩大临用地适用范围、采用临时用地的方式解决采矿生产用地需求。

（三）有效衔接矿产资源规划和土地利用规划，加大集体经营性建设用地对采矿用地供应

新《土地管理法》规定符合土地利用总体规划和城乡规划的集体经营性建设用地可以成为采矿用地来源，旨在以规划为管控手段严格落实建设用地指标和土地用途管制制度。如上文所述，采矿用地中的工业广场用地应当按照建设用地管理，建议政府在编制矿产资源规划和土地利用规划时将绿色矿山建设所需项目用地纳入规划统筹安排，以规划为切入点为集体土地提供采矿所需建设用地预留足够空间，有效减少因不同规划衔接不充分所导致采矿用地需求难以保障的情形。

（四）适当扩大临时用地的范围，采矿临时用地复垦不足部分办理农用地转用和占补平衡手续

临时用地方式不改变集体土地权属，农民仅仅是丧失一定期间对土地的占有和使用权，有利于维护基层稳定;临时用地期间不受建设用地指标限制，不用办理土地征收和农用地转用手续，有利于降低矿山企业用地成本。结合露天矿山占地时间短、采矿后易于及时复垦的特点和采矿用地类型，在总结试点经验的基础上，进一步扩大适用范围，建议在全国范围内推广适用于露天矿山的采矿区用地和尾矿堆放地，同时根据开采周期适当延长临时用地期限。