科学推进长江流域水量分配工作

夏细禾，高华斌，李庆航

（1.水利部长江水利委员会水资源管理局，430010，武汉；2.长江勘测规划设计研究有限责任公司，430010，武汉）

一、背 景

2011年中央1号文件明确要求，确立水资源开发利用控制红线，抓紧制定主要江河水量分配方案，建立取用水总量控制指标体系。水量分配方案以流域为单元，合理控制水资源开发利用程度，协调平衡河道内外用水，合理调配地表水地下水，统筹协调区域间用水，明确流域内各区域的用水份额。水量分配是实行最严格水资源管理制度的基础工作，是预防水事纠纷，维护社会和谐稳定的迫切需求，对于确立用水总量控制红线，规范水资源开发利用行为，实现水资源优化配置，促进水资源可持续利用，具有十分重要的现实意义。自2011年以来，根据水利部的安排部署，长江水利委员会先后组织开展了汉江、嘉陵江、岷江、沱江、赤水河、乌江、牛栏江、金沙江、沅江等9条主要跨省江河流域水量分配工作，目前正在开展新一批14条跨省江河流域水量分配工作。

二、深刻领会水量分配工作新内涵

1.水量分配是落实生态文明建设理念的需要

2015年9月，中共中央政治局审议通过了《生态文明体制改革总体方案》，要求加快制定主要江河流域水量分配方案，加强省级统筹，完善省市县三级取用水总量控制指标体系。水量分配方案可以明晰河流生态环境需水量、控制断面生态基流，为实现流域水资源可持续利用、维系生态环境的良性循环提供基础保障。

2.水量分配是落实河长制、加强流域水资源管理的需要

2016年12月，水利部、环境保护部制定了《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》，明确提出各地河湖管理保护工作要与流域规划相协调，强化规划约束；对跨行政区域的河湖要明晰管理责任，统筹上下游、左右岸，加强系统治理，实行联防联控。水量分配方案可以明确河流断面的下泄水量、各省用水总量等控制指标，提出切实可行、易于操作的保障措施，是流域机构切实履行流域管理职责、全面推进河长制工作的基础，也是确保长江流域河湖功能持续发挥、水资源永续利用的重要支撑。

3.水量分配是转变治水思路、强化水资源监督管理的需要

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时代水利工作方针，落实“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，迫切需要加快转变治水思路和方式。水量分配方案可以确定各区域的分水份额、河流控制断面的下泄水量与最小下泄流量等指标，有利于落实节水优先和空间均衡方针，加大水资源保护力度，严格流域水资源统一调度管理，强化水资源监督管理。

三、科学推进长江流域水量分配工作

1.稳步推进水量分配工作，贯彻落实水利部总体部署

截至目前，长江流域已完成了汉江、嘉陵江等9条跨省江河流域水量分配工作，其中汉江、嘉陵江等7条跨省河流水量分配方案已经水利部批复，金沙江水量分配方案已完成征求部委和省级政府意见，沅江水量分配方案已报送水利部待审。

2018年12月，水利部部长鄂竟平主持召开专题办公会议，指出跨省江河水量分配工作关系到水资源管理大局，是一件大事、难事，也是一件必须办好的事，要求“必须分、抓紧分、规范分、层层分、抓落地”。2019年3月，魏山忠副部长在全国水资源管理工作座谈会上强调，要围绕“合理分水、管住用水”两大目标，加快补齐补强水资源监管基础薄弱、监管依据和标准不足的短板。

为贯彻落实鄂竟平部长和魏山忠副部长关于水量分配工作的指示精神，长江委马建华主任强调，长江流域主要跨省河流水量分配“能分尽分、再难也得分”，并提出“一年完成全覆盖”的目标。2019年3月，为加强跨省江河流域水量分配工作的组织领导，保障各项工作的顺利开展，长江委成立了跨省江河流域水量分配工作领导小组和工作小组，制定了相关工作方案，开展了长江流域新一批14条跨省江河流域水量分配方案编制工作。已完成的9条跨省江河流域面积为114.81万km2，新一批14条跨省江河流域面积为54.71万km2，总计169.52万km2，占长江流域（不含太湖流域）的97%，基本实现全流域跨省江河全覆盖。

2.精准梳理各河流特点，因河施策提高成果质量

开展水量分配工作，需要分析河流特点，有针对性地制定水量分配方案。对于南方丰水地区跨省江河流域水量分配，研究制订不同类型河流的分配原则及技术方法，确定河流水量分配的优先顺序与主要影响因素，以河流水系为单元，采取多种技术与方法，拟定河流水量分配方案。下面主要介绍汉江、赤水河的水量分配技术思路。

汉江流域是国家战略水资源保护区、长江流域绿色发展先行区；同时，汉江也是长江流域水资源开发利用率最高的支流，且上下游、河道内外、流域内外的水资源供求关系十分复杂。因此，首先要在深入研究汉江水资源承载能力的基础上，分析汉江地表水可利用量，综合考虑南水北调中线、引江济汉等调水工程和河道内生态环境、航运等用水需求，结合水资源配置方案确定地表水可分配水量；然后根据南水北调中线、引汉济渭等可研成果，统筹兼顾上下游、左右岸、本地水与外调水关系和生产、生活、生态用水，综合考虑断面生态基流和下游区间用水确定断面最小流量。

赤水河是长江上游唯一一条干流上没有筑坝、可以自由流淌的一级支流,也是长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区。赤水河以生态保护为主，坚持生态优先、绿色发展理念，水量分配主要选取干流上的赤水河、茅台、赤水等3个控制断面，研究提出生态基流和生态环境下泄水量，并重点分析敏感生态环境需水；在确定云、贵、川3省用水总量及分月过程的基础上，选取主要支流同民河黔川、大同河黔川、习水河黔川等3个省界断面，分析其用水量、耗水量等，确定下泄水量、最小下泄流量，维持河流健康。

四、准确把握水量分配工作重点

1.合理有序的组织保障是前提

为保障各项工作的顺利开展，长江委成立了跨省江河流域水量分配工作领导小组，领导小组成员为委内相关部门及单位的主要负责人。长江委水资源管理局负责项目组织和协调，规划计划局负责水利前期项目归口管理，水资源节约与保护局按工作分工负责相关专业指导和协调；长江设计院作为技术总牵头单位，长江委水文局、长科院、长江水保所、水工程生态所根据工作分工参与方案编制；所涉及的省级水行政主管部门有关单位积极支持与配合，为水量分配工作顺利开展提供组织保障。

2.翔实可靠的数据资料是基础

近年，长江流域开展了一系列流域规划工作，《长江流域及西南诸河水资源综合规划》《长江流域综合规划（2012—2030年）》已经国务院批复，完成了汉江、嘉陵江、岷江、赤水河、沅江等主要支流流域综合规划，还开展了长江流域片水中长期供求规划、第三次全国水资源调查评价等工作，这些成果为跨省江河流域水量分配工作顺利开展奠定了坚实基础。

3.科学合理的分析方法是核心

针对各条河流的特点，深入分析，多方论证，建立水量分配技术方案的科学论证、多级评审机制，在技术上做到科学合理，降低行政协调难度。长江委在开展水量分配过程中大胆进行技术创新，创造性地提出了南方丰水地区跨省江河流域分层次、分频率、分过程的分配方法。分层次（流域、省级区域、河段、断面）分水是指明确流域总的调入调出水量，确定流域、各省级区域、各河段用水量和耗水量，确定四类控制断面（水系节点、省界、重要城市和重要水利工程）水量控制指标；分频率是指按照多年平均、50%、75%及95%四个频率进行水量分配；分过程是指按年度总量和年内分月进行水量分配。

4.相对公平、精准施策是关键

因地制宜，紧密结合流域和区域实际，考虑地区差异，做到方案相对公平、科学合理。同时要统筹协调流域各地水资源承载能力和区域经济社会发展用水需求，在流域水资源统一配置和调度的框架下，科学制订可分配水量和最小下泄流量指标，同时统筹考虑本地水与外调水，河道内与河道外用水，生活、生产和生态环境用水，上下游、左右岸、地区间的用水，现状和未来、公平和效率之间的相互关系，提出切实可行的方案，确保水量分配工作能够得到有效落实。

5.技术沟通、行政协调是支撑

在水量分配工作中，技术沟通和行政协调贯穿项目全过程。前期现场调研中充分听取相关省级水行政主管部门的意见和建议。编制过程中针对关键问题和地方保持沟通协调，尽可能达成一致意见。方案编制完成后长江委邀请专家和相关省级水行政主管部门对成果进行技术咨询，并书面征求相关省级水行政主管部门的意见，经多次沟通协调达成一致意见后报送水利部水规总院审查。水规总院对方案进行多次技术指导和审查，并召开专题协调会；水利部正式书面征求国家相关部委和相关省级人民政府意见，长江委根据反馈意见赴相关省份进行面对面沟通，经过多轮反复、艰苦细致的沟通协调，最终达成一致意见。

6.可操作性、可实施性是保障

水量分配工作从流域层次推进至省级行政区时，要明确流域内各行政区的地表水分配水量，与此同时水资源管理层面也将从流域管理机构推进落实至各级行政区相应的管理机构。随着分配层面和管理层面的推进，水量分配工作将逐步细化落实到各地市县，层面由大到小，提高了监管强度和力度，增强了水量分配方案实施的可操作性及可实施性。

五、建 议

①建议加快推进各省份用水总量控制指标细化分解工作。为建立流域与区域相结合、用水总量与供水水源相结合、总量控制与目标考核相结合的用水总量控制指标体系，建议将各省级行政区用水总量控制指标进一步细化分解到地市县级行政区，以及流域内河流水系（河段）。

②建议加快推进各省内跨地区跨县市河流水量分配工作。为实现长江流域水量分配“层层分”“抓落地”“能分尽分”“全覆盖”的目标，建议开展各省内跨地区跨县市河流水量分配工作，提出各区域用水份额，河流控制断面下泄水量和最小下泄流量，保障河流生态健康，规范水资源开发利用行为，促进水资源可持续利用。