实行最严格水资源管理制度考核工作分析与展望

于琪洋

（水利部水资源管理中心，100038，北京）

党中央、国务院历来高度重视水资源工作，2011年中央从国家战略高度明确要求实行最严格水资源管理制度，确立了水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，从制度上推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。2012年，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3 号），确定了“三条红线”主要目标和制度建设主要任务。为推进实行最严格水资源管理制度，国务院办公厅印发了《实行最严格水资源管理制度考核办法》（国办发〔2013〕2号，以下简称《考核办法》），明确了国务院对各省（自治区、直辖市）落实最严格水资源管理制度情况进行考核，水利部会同发展改革委等部门组成考核工作组，负责具体组织实施，各省（自治区、直辖市）人民政府是实行最严格水资源管理制度的责任主体。《考核办法》的出台，标志着我国最严格水资源管理责任与考核制度的正式确立。随着最严格水资源管理制度不断推进，以及落实国家考核检查工作和水利行业强监管的新要求，实行最严格水资源管理制度考核工作也在不断调整和完善，使之更有效地发挥作用，促进最严格水资源管理制度的落实，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展和生态系统的良好维系。

一、2013—2017年度考核工作情况分析

1.考核工作实施情况

《考核办法》实施以来，全面完成了2013—2017年度考核工作，主要从以下几个方面开展了相关实施工作。

一是在考核组织工作方面，成立了部际和部内的考核工作机构。水利部会同发展改革委等9部门组成了考核工作组，考核工作组办公室设在水利部，通过考核工作组会议等形式商议考核中的重大问题。水利部成立了实行最严格水资源管理制度考核工作领导小组，统筹部内相关司局和直属单位开展考核工作。水利部水资源管理中心承担最严格水资源管理制度考核的相关技术支撑工作、承担水利部实行最严格水资源管理制度考核工作领导小组办公室的有关具体工作，协助开展考核相关工作。

二是在考核总体设计方面，构建了层级考核工作体系。国务院印发的《考核办法》明确了总体考核工作要求，作为考核工作的长期依据；水利部会同考核工作组成员单位印发的不同阶段考核工作实施方案，明确了考核内容、考核评分方法等，作为考核工作的阶段性依据；水利部商考核工作组成员单位印发的年度考核工作通知，作为考核工作的年度依据。

三是在年度考核开展方面，建立了通过自查、核查、抽查及相关检查形成考核结果的工作模式。按照年度考核工作的要求，通过组织开展省级政府自查、技术复核与资料核查、重点抽查与现场检查以及参考相关专项检查结果等，形成了年度考核初步结果，经考核工作组审定后报国务院。

四是在考核结果使用方面，逐步完善了整改和激励机制。考核结果经国务院审定后向社会公告，并交由干部主管部门，作为对各省级行政区人民政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。对于年度考核中发现各省存在的主要问题，水利部以“一省一单”方式印发各省（自治区、直辖市）人民政府，督促做好整改落实。对于“十二五”期间考核等级为优秀的省（直辖市），国务院进行了通报表扬。对于考核成绩突出的省（自治区、直辖市），国家相关部门安排资金给予补助，用于实施水资源节约保护有关补助项目。

2.取得的主要成效

最严格水资源管理制度考核工作实行以来，地方各级人民政府、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，扎实开展工作，有效推动了最严格水资源管理制度的实施，主要取得了以下成效：

一是实行最严格水资源管理制度体系初步构建。通过建立并实施用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核等制度，落实节水优先、推行河长制、双控行动等水资源管理新要求，建立、完善和实施了水资源管理的各项制度，初步构建了实行最严格水资源管理制度体系，水资源管理工作逐渐严格化、规范化和精细化。

二是全国水资源管理 “三条红线”控制目标顺利完成。各地通过“三条红线”刚性约束，保障了供水安全，促进了经济社会的健康发展。通过严格用水总量控制，强化水资源论证、取水许可和计划用水管理，有效控制了不合理需求，2018年我国用水总量比2012年减少了116亿m3；通过加大行业节水力度，促进产业结构调整，万元GDP用水量和万元工业增加值用水量大幅度降低，2018年我国农田灌溉水利用系数比2012年提高了0.038；通过加强水污染防治，强化水功能区分级分类监管，2017年我国重要江河湖泊水功能区水质达标率比2012年提高了13.4个百分点。

三是生态文明建设领域有关工作相互促进。发展改革委等4部门制定的《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，将最严格水资源管理制度考核中用水总量等5项指标纳入考核体系；原环境保护部等11个部门印发的 《水污染防治行动计划实施情况考核规定 （试行）》，明确水功能区限制纳污制度建设和措施落实情况采用最严格水资源管理制度考核结果。水利部和原环境保护部印发的《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》，明确水利部将把全面推行河长制工作纳入最严格水资源管理制度考核；水资源消耗总量和强度双控行动、农业水价综合改革、水资源有偿使用制度改革等工作评价结果纳入最严格水资源管理制度考核，有力促进了工作的开展。

3.存在的主要问题

随着考核工作的逐渐深入和各地落实最严格水资源管理制度的不断推进，考核工作出现了一些需要改进和完善的问题，主要表现在：一是针对解决水资源、水环境、水生态突出问题的考核措施较少，对解决河湖过度开发、地下水超采等突出问题还缺少有针对性的考核要求，考核对推动解决突出问题的激励鞭策督导作用还需要进一步强化；二是考核指标与措施落实、重点工作效果等结合还不够紧密，对资源管控和治理成效、节水实际水平等缺少针对性评价指标；三是考核评价方式与日常监管结合不密切，常态化监督和明察暗访、飞检等随机检查方式应用不足，计量统计、信息化考评等支撑能力有待进一步加强。

二、考核工作面临的新要求

1.国家对考核工作的新要求

2018年国务院机构改革方案中，明确了水利部组织实施最严格水资源管理制度的职责。2018年10月，中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，对统筹规范督查检查考核提出了明确要求：要严格控制总量和频次，中央和国家机关各部门原则上每年搞1次综合性督查检查考核，同类事项可合并进行；要完善考核评价体系，突出党中央决策部署的贯彻执行情况，科学合理设置指标；要创新督查检查考核方式，提高督查检查考核的质量和效率。这些都对下一步最严格水资源管理制度考核提出了新的明确要求。

2.水利行业强监管提出的新要求

2018年党和国家机构改革，对水资源管理职能做了部分调整。新组建的水利部党组，认真学习习近平总书记“3·14”重要讲话精神，深刻分析水利改革发展形势特别是我国治水矛盾发生的深刻变化，明确提出了“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，推动水利行业监管从“整体弱”到“全面强”，从江河湖泊、水资源、水利工程、水土保持、水利资金、行政事务工作等方面加强行业监管。在水资源强监管方面，要落实节水优先方针，按照以水定需原则，体现水资源管理“最严格”的要求，全面监管水资源的节约、开发、利用、保护、配置、调度等各环节工作；要抓紧制定完善水资源监管标准，推进跨省和跨地市重要江河流域水量分配，明确区域用水总量控制指标、江河流域水量分配指标、生态流量管控指标、水资源开发利用和地下水监管指标，建立节水标准定额管理体系，加强水文水资源监测，强化水资源开发利用监控，整治水资源过度开发、无序开发、低水平开发等各种现象。这些监管要求，也对最严格水资源管理制度考核提出了要求。

最严格水资源管理制度考核作为水利部等9部门代表国务院实施最严格水资源管理制度的重要考核，要适应形势变化，严格落实中央各项要求，统筹考虑与水利行业内相关考核检查的优化和整合，系统改进最严格水资源管理制度考核的指标体系、评价方式等，在减轻基层负担的前提下，进一步发挥考核在最严格水资源管理制度实施中的促进作用，发挥考核在解决水资源问题中的导向作用，发挥考核在水利行业强监管中的推动作用，取得实效。

三、2019年度考核工作主要特点分析

2019年5月，水利部商考核工作组成员单位，制定了《2019年度实行最严格水资源管理制度考核方案》。与以往考核相比，主要特点如下：

一是全面落实中央要求。落实中央规范督查检查考核工作有关要求，并做好与《考核办法》和《“十三五”考核工作实施方案》的合理衔接，在保持“三条红线”目标考核不变的情况下，优化简化考核方式和指标设置。

二是进一步突出考核重点。重点突出考核控制目标是否完成、重要措施是否落实见效、突出问题是否得到整改，突出资源管控、工作重点和责任落实。

三是落实水利行业强监管要求。主要考核节约用水管理、取用水监管、水资源保护（含地下水管理）、农村饮水安全监管、河湖管理等情况，考核内容突出强监管要求，并体现地区差异。

四是改进考核方式和方法。转变工作理念，采用日常考核与终期考核相结合的方式，以日常考核为主。日常考核主要采取“四不两直”方式进行，根据日常考核与核查、抽查情况进行年度考核结果评定。

五是减轻地方工作负担。2019年度考核方案与以往年度相比，大幅度提前了发布时间，便于推动地方根据重点内容集中精力干工作。考核中的“四不两直”事项，基本不需要地方提供书面材料，大幅度减轻了地方报送材料的压力。

六是强化考核结果运用。对于考核与监督检查发现的问题，以“一省一单”方式反馈相关省（自治区、直辖市），并督促整改。

四、近期工作展望

在考核重点方面，需要进一步突出工作实际效果，解决出现的新问题；在考核组织实施方面，进一步发挥考核工作组成员单位作用，加强各有关方面的合作，进一步推动地方任务分解和责任落实；在考核方式手段方面，进一步提高信息化手段运用，突出“四不两直”、暗访督查等日常监管；在考核针对性方面，进一步推进区域薄弱环节改进及差异化考核指标设置；在考核结果使用方面，进一步强化整改落实执行效力，推动将考核结果作为地方综合评价和相关资金安排的重要因素。

在国家大力促进生态文明建设的要求下，在我国水资源短缺、水生态损害、水环境污染问题依然严重的形势下，在“水利工程补短板、水利行业强监管”全力推进的背景下，最严格水资源管理制度考核作为重要的手段，所要发挥的作用将越来越重要，对考核工作的要求也将越来越高。需要根据考核的目标任务不断研究和探索，进一步完善考核手段、效果和方式，更好发挥考核作用。