天津市农民合作社发展现状、问题及对策建议

李春杰，张玥，于战平，曾玉珍



天津市农民合作社发展现状、问题及对策建议

李春杰，张玥，于战平，曾玉珍

（天津农学院 经济管理学院，天津 300384）

通过对天津市30家农民合作社调研，结合相关资料，总结出天津市农民合作社数量快速增长、产业分布广泛、领办主体多元、形式趋向多样、能力逐步提升的发展现状，同时也存在数量增长迅速但整体质量不高、部分合作社名不副实，严重“异化”、经营方式粗放，资源质量下降，政策制度不完善或不能有效落实等制约合作社发展问题。提出了引导规范管理，明确培育方向；深化体制改革，加大扶持力度；完善政策制度，推进落实执行等方面的对策建议。

农民合作社；发展现状；天津

2013年中央一号文件首次提出“农民合作社”的概念，指出“鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社。”也就是说，农民合作社的概念较农民专业合作社更宽泛，除专业合作外，还包括股份合作等多元化、多类型合作社。2013年11月，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确农民合作社除专业合作外，还包括股份合作、信用合作、土地合作三大领域[1]。通过对西青、武清、静海、宁河、宝坻、蓟州等区县的30家农民合作社进行调研，结合调研数据和其他有关统计资料，梳理总结天津市农民合作社发展状况。

1 天津市农民合作社发展现状

1.1 促进农民合作社发展的主要措施

1.1.1 制定完善规章制度

2007 年，《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《农民专业合作社法》）颁布实施之后，天津市高度重视合作社的发展，先后颁布《关于促进我市农民专业合作社加快发展的意见》《天津市合作社标准化建设指南（试行）》《天津市合作社财务管理工作导则》《关于加快发展现代都市型农业促进农民增收的意见》和《天津市农民专业合作社促进条例》等多部地方规章来规范和指导合作社发展。

1.1.2 不断强化扶持政策

近年来，天津市从资金扶持、信贷扶持、税收扶持、行政审批、人才扶持等方面加大对农民合作社的政策扶持力度，明确了在工商登记、土地流转、农业补贴、项目申报、税收、金融、培训等方面的支持政策，促进了农民合作社等新型农业经营主体发展。

1.1.3 开展市级合作社和市级示范社建设行动

为推动天津市农民合作社规范发展，根据《市农委市财政局关于进一步深入开展市级农民合作社和市级农民合作社示范社创建活动的通知》（津农委〔2015〕45号），天津市各区农委、财政局组织相关农民合作社申报了市级农民合作社和市级农民合作社示范社，同时，对原市级农民合作社和农民合作社示范社进行了复核。2016年，通过市农委、市财政局联合评审和区农委、财政局联合复核，认定市级农民合作社522家、市级农民合作社示范社149家。

1.1.4 推进农产品直销进社区等产销对接模式创新

加大投资力度，完善批发市场软硬件条件和城市菜市场的零售体系；推进农产品进超市，促进产销衔接。例如，制定了《天津市放心菜直供直销体系建设导则》，筛选了20家试点合作社开展直供直销工作，与市内六区、滨海新区进行了有效对接。配有统一标识、统一包装袋的保鲜车，推进在社区、机关、学校及企事业单位等建立直销配送点。

1.1.5 加强人才培养

把家庭农场主、合作社骨干成员、龙头企业负责人等纳入全市新型农民培养计划，把回乡涉农创业的大学生、青壮年农民和退役军人等作为培养重点，重点扶持辅导其成为现代新型职业农民的领头羊。依托百万人才福利计划等培训项目，多渠道开展合作社带头人、经营管理人员的培训。

1.2 农民合作社发展现状

1.2.1 数量快速增长

截至2015年底，天津市工商登记农民合作社达到8 876家，相当于2010年（1 796个）的5倍、2007年的近37.6倍（236个），合作社成员约20.7万户（其中普通农户20.1万户，约占97.1%），带动服务农户约24.3万户。成员超过50户以上的合作社2 277家，年销售额超过1 000万元的合作社98家。2010—2015年，天津市农民合作社数量变化情况如图1所示。

图1 2010—2015年天津市农民合作社数量变化图

1.2.2 产业分布广泛

在天津市涉农区县工商部门注册成立的农民合作社经营范围涵盖种植业、畜牧业、水产业、林果业、花卉苗木业、农机、土地流转、专门提供生资服务、专门从事农产品销售及旅游休闲农业等。截至2015年底，从事种植业的合作社约占合作社总数的61.5%，从事畜牧业的合作社约占的合作社总数14.3%。当年种植以及带动种植面积约118 066.67 hm2，水产养殖面积约22 000 hm2，畜禽产品产量约为45.5万t。

1.2.3 领办主体多元

目前农民合作社的类型主要有农村“能人”牵头领办型、村干部牵头领办型、企业牵头领办型、基层农技服务组织牵头领办型等。截至2015年底，由农村“能人”牵头领办的约占全部合作社78.9%，由村干部牵头领办的约占13.6%，由企业牵头领办的约占3.5%，基层农技服务组织牵头领办的约占2.4%，如图2所示。

图2 天津市农民合作社领办类型分布图

1.2.4 形式趋向多样

2013年，“中央一号文件”强调农民合作社除从事农业生产、销售、服务等业务的专业合作外，还包括股份合作等多元化、多类型合作社。2013年，天津市开始探索建立土地股份合作社，并在静海区和宝坻区进行试点工作。之后，土地股份合作社逐步被认可并采纳，成为土地流转、规模经营和农民合作社发展的一种有效形式，也成为村集体经济发展的一种重要模式。至2015年10月，天津市探索组建了64家农民土地股份合作社，入社农户达2万余户，累计入股土地11 666.67 hm2[2]，静海、宁河、蓟州和武清等是转入土地股份合作社的主要地区，转入的面积分别为3 701.53、2 498.67、1 952.53和881.13 hm2。

1.2.5 能力逐步提升

农民合作社正在由单一的产前、产中服务逐步向产后包装、储藏、加工、流通服务拓展，推进了农业一、二、三产业融合发展。2015年，产加销一体化服务的合作社约占合作社总数的47%，一大批农民合作社注册了商标，并通过了无公害、绿色、有机等产品质量认证。2015年由农民合作社统一组织销售农产品约109.7亿元，统一组织购买农业投入品约34.7亿元，经营收入约74.2亿元，社员返还盈余约6.5亿元。2016年，天津市新认定市级农民合作社114家、市级农民合作社示范社35家。14家农民合作社入选了2016年国家农民合作社示范社。

2 农民合作社发展中存在的主要问题及原因分析

2.1 存在的主要问题

天津市农民合作社经过10多年的发展虽然取得了一定成效，但与发达国家相比，与农业农村经济发展新形势和新要求相比，还存在一些突出问题，主要表现在：

2.1.1 数量增长迅速但整体质量不高

合作社数量虽然增长较快，但正常开展活动的合作社数量不足总量的一半，“空壳”社现象严重；运营规范、带动力较强的合作社主要是市级社和市级示范社，但仅占全部合作社的7.6%。合作社运营管理一般都是围绕理事长（或少数骨干），内部人控制、内部监管等形同虚设；合作社社员出资额存在虚假现象，为倒闭清算留下隐患。

2.1.2 部分合作社名不副实，严重“异化”

一人一票的社员大会决策制度形同虚设，很少开会。农民合作社的“风险共担、利益共享”原则在执行中出现偏差。例如，村集体领办的土地股份合作社，多数情况是保障成员的利益，否则成员加入的积极性不高。因此，出现了入社保底收益或者其他承诺，风险只能由合作社的主要骨干或领导者承担，也没有所谓的“盈余返还”。换句话说，很多合作社实际上就是私营企业，只不过在形式、名称上有所不同，并有机会享受合作社的扶持政策。

2.1.3 经营方式粗放，资源质量下降

部分统一经营的农民合作社土地流转期限较短，导致难以或持续进行基础设施、大型生产设备的投入。在经营过程中使用有机肥的改良土壤或者保持土壤持续生产力的做法很少，主要是使用化肥、农药增产。进而导致农产品的质量很难有实质性保障和提高，也很不利于土壤的生态化永续利用，导致土壤质量下降。

2.1.4 政策制度不完善或不落实制约合作社发展

（1）农业建设用地供给不配套。生产经营规模扩大，农业设施增加，规模经营主体的管理和生活用房、仓（农机）库、晾晒场等附属设施用地解决渠道不畅通。虽然有相关政策制度，但缺乏实际的操作性细则和部门协调机制，有待地方政府落实。（2）政策性保险不配套。规模经营风险及其损失更大，更需要政策性保险支持。虽然合作社的保险意识远高于一般农户，不少已经购买保险，但补偿标准太低，保障对象和范围较窄，成为制约其发展问题之一。（3）融资政策难落实。天津市农委会同有关部门制定出台了一系列配套政策，组织、指导、推动农村三权确权登记和抵押融资工作，推进农业设施抵押融资，但承包经营权和设施抵押贷款难落实。

2.2 原因分析

通过调查发现，导致上述问题的主要原因包括创办动机、创办主体、土地流转、公共服务四方面因素。

2.2.1 创办动机因素

部分合作社领办者动机是为了争取免税政策、获得增值税免税发票，或者为获得法人地位以获得政府部门提供的资金奖励和项目支持，导致合作社数量快速增长。同时，部分有潜力、有特色产业、农民有需求的村由于缺乏领头人而未能成立合作社。另外，一部分农民合作社在创办初期由于资金、技术、经营理念的限制和对外界扶持的依赖强，参与市场竞争能力弱，难以按照产业、功能设计如期完成，主要依靠公共利益和传统观念维系现状，运行质量很难提高。

2.2.2 创办主体因素

现在所提倡的“村集体”领办“土地股份合作社”实际上是“村两委”借用了“村集体经济组织”名义发展的合作社，一般要求80%以上村民成为股东，由于缺乏合作的环节或切入点，合作的需求不强，或者根本没有，因此只能设置保底收益来吸引农户入社，这类合作社理事长（法人代表）一般是村干部担任。但目前村集体经济组织存在“虚置”问题，村党支部和村委会要定期进行换届选举，不能连任村干部的“理事长”可能与新任村干部在合作社经营管理问题上出现分歧，导致合作社偏离“村集体”领导方向，甚至出现“异化”。

2.2.3 土地流转因素

虽然土地流转是坚持自愿原则，不改变农户承包经营权，但受传统观念及制度等因素影响，农户不愿意长时间流转土地。由于农业生产风险大、周期长，合作社在经营过程中担心不能在短时间内收回投资，所以采取粗放经营或掠夺性经营。土地流转后的经济贡献、社会贡献不大，甚至不如流转之前农户小规模生产经营。

2.2.4 公共服务因素

政府与金融保险机构之间等缺乏统一协调行动和落实检查；市级、区县土地管理部门的上下级之间、金融保险部门的上下级之间没有明确的执行意愿或制度，出于各自对上级负责的条条管理责任不愿意主动执行；市级与区县级有关部门缺乏整体协调推进的监督考核机制等。

3 促进农民合作社健康发展的对策建议

3.1 引导规范管理，明确培育方向

3.1.1 引导和规范农民合作社的登记管理

基于存在农民合作社、企业、家庭农场“三合一”的问题，用政策手段引导和规范农民合作社的登记管理，制定适用于所有新型农业经营主体的优惠政策体系，强调只要是农产品生产无论主体名称一律适用，适用于合作社也适用于其他[3]。明确合作的利益“纽带”和需求，遵循“利益共享、风险共担”以及“自愿加入、民主管理、盈余按照交易额返还”等基本原则，以示范社的标准为尺度，重点促进规范社做强做大，延伸产业链，培育壮大品牌，提高辐射带动能力和水平。

3.1.2 明确农民合作社发展方向

赋予村集体经济组织实体法人地位，主要培育发展“村集体经济组织”或“能人”领办的土地股份合作社，包括整村推进的土地股份合作。在一个乡镇范围内围绕某一类合作、某一产业重点扶持建立一个合作社，打造成示范社，带动产业发展，提升服务能力。

3.2 深化体制改革，加大扶持力度

3.2.1 落实和扩大土地集体所有的“全面支配权利”

尝试将集体土地管理的更多权力交给村集体，即强化集体所有权的“全面支配权利”的实现形式，借助“三权分置”，试点稳定承包权的方式创新，试点承包权、经营权等土地权力资本化、市场化，改变因人口增减频繁调整承包地，用价格手段调整利益关系，改变对“长久不变”的不同理解乃至误解造成的束缚，确保土地经营权的长期稳定[4]。

3.2.2 加大财政资金扶持力度，引导解决好短期土地粗放经营问题

继续加大财政资金对农民合作社的扶持力度，突出扶持导向，解决好农业生产经营中的突出问题。例如鼓励合作社等主体多施有机肥，并将其列入补贴范围（现在很多财政扶持项目中不能购买肥料），用这样的方式解决因流转期限短造成粗放经营、资源质量下降的问题，也为化肥农药零增长、绿色发展等提供有力支撑。

3.3 完善政策制度，推进落实执行

3.3.1 完善政策性农业保险制度

以收入保障为核心重新设计制定保险标的、保费标准、保障水平、赔付额等制度；扩大保障范围，逐步将设施作物、高粱和其他小杂粮、经济作物等全部纳入保险范围；提高保障水平，按照全过程、全环节的全部成本作为保障底线；取消农业主产区县的补贴比例要求，由国家和市级财政共担；鼓励和吸引更多的保险公司参与农业保险，消除垄断，形成竞争。

3.3.2 加快农业融资制度创新和落实

目前已经建立的天津市农业投资担保平台要尽快制定有关的细则或运行机制与制度，开展融资担保。关键是要政府协调，全市主要金融部门自上而下开展承包经营权、农业设施设备、农房及宅基地使用权抵押贷款，加快试点和实施细则制定完善，建立金融机构、农户的风险防范制度（如基金制度），尽快落地；加快对农业新型经营主体的信用评级和监测体系建设。

3.3.3 推进落实发展设施农业、规模经营的附属设施用地和配套设施用地规定

建议市有关部门尽快制定落实国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）的具体实施办法，全市市级、区县国土部门要尽快统一行动，协调制定具体的落实办法和管理办法，避免“政策悬浮”。尤其是主动公开设施农用地建设与管理有关政策规定，对于附属设施和配套设施用地规模标准，集中兴建公用设施的扶持政策等做到准确、及时、透明。

[1] 宋洪远，赵海. 中国新型农业经营主体发展研究[M]. 北京：中国金融出版社，2015.

[2] 何会文. 前三季度本市实施增收计划落实惠民政策农民收入快速稳定增长[N]. 天津日报，2015-10-29（6）.

[3] 天津现代都市型农业发展“十三五”规划研究课题组. 天津现代都市型农业发展“十三五”规划研究[Z]. 2015.

[4] 于战平. 新型农业经营体系建设面临的问题及创新性对策建议——基于对天津调查的思考[J]. 改革与战略，2015（106）：106-110.

责任编辑：宗淑萍

Research on the current situation, problems and countermeasures of farmers’ cooperatives of Tianjin

LI Chun-jie, ZHANG Yue, YU Zhan-ping, ZENG Yu-zhen

（College of Economics and Management, Tianjin Agricultural University, Tianjin 300384, China）

Based on the investigation on 30 farmers’ cooperatives in Tianjin and the analysis of relevant data, the research has summed up the current situation of the development of farmer cooperatives of rapid number growth, wide industry distribution, multi subject, trend of various forms, and gradually improved ability. Meanwhile，it also has problems including low quality, more in name than in reality, the extensive mode of operation, and imperfect policy system. Therefore, this paper puts forward some suggestions on how to guide and standardize the management, clear the direction of cultivation, deepen institutional reform, strengthen the supporting force, improve the policy system, and promote the implementation of the policy.

farmers’ cooperatives; development status; Tianjin

1008-5394（2018）04-0089-05

10.19640/j.cnki.jtau.2018.04.019

F327

B

2017-03-14

2015天津郊区发展调查研究计划课题（TJNWY2015009）；2017天津市现代农业产业技术体系创新团队项目（ITTVRS2017022）

李春杰（1980-），男，讲师，硕士，研究方向为农业经济。E-mail：tjauli@163.com。