小型农田水利设施产权制度改革的核心问题及典型案例分析

沈建华，蒋剑勇

（浙江水利水电学院，310018，杭州）

水利是农业的命脉。集体经济时期，依靠大规模的劳动力和劳动积累，一大批农村水利基础设施陆续被建设起来。实行家庭联产承包责任制后，国家对农田水利设施的投入有所减少，农村集体组织也逐步退出了小型农田水利设施建设和管理。农村税费改革实施后，国家逐步取消了“两工”和“三提五统”，农田水利建设更是遇到了投资投劳 “瓶颈”。在此背景下，我国政府开始逐步加大农田水利建设投资力度，实施以明晰产权为核心的小型农田水利工程管理体制改革，并采取民办公助、财政奖补等多种方式，鼓励农民参与农田水利建设。

产权制度改革是否能够解决小型农田水利设施的治理问题呢？在系统梳理已有研究进展的基础上，本文从产权内涵出发，探讨小型农田水利设施产权改革的核心问题，运用实际案例进行分析，并提出相关建议。

一、研究现状述评

国外学者从农田水利设施产权制度变迁的原因、条件以及影响等方面进行了广泛深入的研究。Vermillion（1995年）认为，政府不堪巨额水利财政负担、灌溉工程老化及运行效率低等，是灌溉系统产权制度变迁的主要原因。在分析农田水利设施产权制度变迁的成功条件时，很多学者指出政府必须为制度变迁创造良好的政策环境（Fredricksen，1994 年；Savas，1994年；Soenamo，1994 年）。 同时，水权的清晰界定和水资源的合理分配也是灌溉系统产权制度变迁的必要条件（Gazmuri，1994 年 ；Shanan&Berkowicz，1995年）。一些学者认为农田水利设施产权制度创新可以缓解农田水利领域存在的政府与市场模式的 “双重失 灵 ” （Kessides，2004 年 ；Kumar&Palanisami，2009 年）， 并通过对印度（Rosegrant et al.，1992 年 ；Fan et al.，1999 年）、 巴基斯坦（Meinzen，2006年）和日本等国家的案例研究（Ringler，2000 年；Ashutosh，2007 年），论证了产权制度创新对小型农田水利设施治理绩效的积极作用。

国内许多学者也从产权理论视角对小型农田水利设施治理问题进行了研究，如水利工程产权管理中的激励机制构建 （傅春、胡振鹏，2000年），地下水灌溉系统产权制度创新的内在动因等（王金霞、黄季焜，2000年）。有研究指出，小型农田水利设施产权制度变革是由参与主体博弈推动的（周晓平等，2007年）。此外，学者们分析了农田水利设施中“准公共产品”“私人物品”差异性（贺雪峰，2010年；韩俊等，2011 年），从交易费用、信息不对称等视角，探讨小型农田水利设施产权代理人及合约选择（黄少安等，2009 年；郑家喜等，2013 年）。

总体来看，对于小型农田水利设施是否应进行以市场化为主导的产权制度改革，国内学界仍存在较大分歧。一些学者认为小型农田水利设施具有“私人物品”属性，完全可以市场化运作（胡继连等，2000年；李燕琼，2003年；刘晓玲，2004年；曹鹏宇，2009年；李鹤等，2011年）。另一些学者则认为，小型农田水利设施私有化改革完全没有解决农田水利治理问题，导致了“市场困局”（焦长权，2010年），加剧了农田灌溉集体行动的困境（毛寿龙、杨志云，2012 年；陈辉、朱静辉，2002 年；刘敏，2015 年）；政府推动的产权制度改革导致一些小型农田水利设施灌溉功能弱化 （占少华，2013年），多数是不成功或不可持续的（宋洪远、吴仲斌，2009年）。因此，大多数农村地区农田水利市场化改革思路是行不通的 （贺雪峰、郭亮，2010年）。

为什么学界对于小型农田水利设施产权制度改革存在如此大的争议？是由于理论逻辑的偏差，还是调研样本的差异？无论哪种，都值得进一步深入分析。

二、理论解释

要实现小型农田水利设施的有效治理，关键是要解决建设投入和管护机制问题。农村税费改革之后，小型农田水利设施缺乏资金和劳力投入来源，普遍出现了毁损现象，遭遇了治理困境。近年，国家对农田水利建设加大投入力度，农田水利基础设施状况得到明显改善，但是，小型农田水利基础设施依旧薄弱，农户对小型农田水利设施建设和管护的参与意愿弱，并存在合作难题（贺雪峰等，2003年；刘力、谭向勇，2006年；蔡荣，2015年；刘敏，2015年）。虽然已有研究从我国农田水利设施管理体制演变、农田水利投资及建设、乡村水利组织、产权制度改革、农村公共产品供给等方面分析了原因，但针对当前的小型农田水利设施产权制度改革尚缺乏系统的理论分析，从而未能使得现象背后的真正原因浮现出来，因此，有必要深入解析小型农田水利设施产权的实质内涵。

所谓明晰产权，并不仅仅是界定所有权，更重要的是界定使用权、收入权和转让权，其中收入权最为关键；而对于资源配置效率而言所有权并不重要。当前，小型农田水利设施产权制度改革的总体思路是产权移交，通过承包、租赁、拍卖、股份合作等方式，将小型农田水利设施的部分产权从政府或集体向农户或其他社会组织转移。那么，产权拥有者的权利是否能有效实施呢？农户的用水权能否得到保障呢？

对于某些类型的小型农田水利设施如水泵、机井、喷灌滴灌设施等，私人物品属性较强，具备竞争性和排他性特征，界定私人产权的效果比较理想。这可能也是一些学者支持市场化改革的原因所在。而对于另一些小型农田水利设施如排涝站、水渠、闸坝等，则具有明显的公益性质，目前的做法一般是将产权移交给当地乡镇或村集体。但是由于这些水利设施的收入权难以得到保障，故而维修、管护缺乏资金来源，进而导致这些设施出现损毁现象。还有一些农田水利设施如小型水库、山塘、水池、提灌站等，具有一定的盈利能力，但排他性弱，大多采用各种方式向农户或用水者协会等社会组织或个人进行产权转移。如此，不可避免带来了乡村水利设施作为公共物品与农户承包为基础的细碎化农地之间的矛盾。一方面由于高昂的交易费用，产权人面临收费难的问题，使得收入权难以得到有效保障；另一方面由于“搭便车”问题，农户的集体灌溉行为存在合作困境。

造成小型农田水利设施治理难题的核心到底是什么？笔者认为小型农田水利设施治理的核心问题在于收入权的保障。具体来看，小型农田水利设施原有的强制投入方式，解决了产权人收入权的实施问题，使得建设、管护资金能得到保障，也进而保障了农户的用水权。而农地承包特别是税费改革后，强制投劳投资被取消，并通过产权制度改革形成了政府投资项目建设和农户自愿合作投入的基本形式。因此，小型农田水利设施的建设资金投入难以得到保障，维修和管护资金更是难以落实，从而导致小型农田水利设施出现损毁以及功能弱化情况。在一些地区普遍出现的“私人水利”，其实是农村小水利不能与大水利实现有效对接导致的农户逆向选择（贺雪峰、郭亮，2010年）。

因此，解决小型农田水利设施治理的关键并不仅仅在界定产权，还需要保障产权能得到有效实施，特别是收入权。由此看来，目前的小型农田水利设施产权制度改革思路需要进行相应的调整，将目前的重点从界定所有权等转向保障收入权。大多数小型农田水利设施难以界定为私人物品，具有显著的公共物品特征，若依靠“一事一议”、合作水利等方式来建设和维护，协商谈判带来的交易费用将非常高，从而导致合作困境。在这种情况下，凭借政府的强制力来收费可以降低交易费用，但会增加农民负担。在当前很多地区甚至不收取农业水费的情况下，要直接向农户收取小型农田水利设施建设、维护费用，可行性显然较低。当前，中央提出实施乡村振兴战略，其中一个重点是改善农村公共服务。若将小型农田水利设施的建设、管护视为提供农村基础设施和公共服务，就可以看清问题的本质所在。一直以来，农村的基础设施和公共服务普遍供应不足，这也是长期以来城乡二元结构的重要表现之一。城市基础设施建设和公共服务的资金主要来自税收及土地出让金，而农村缺乏相应的资金来源。对于大多数农村社区而言，依靠村集体经济难以满足农村基础设施建设和公共服务的有效供给。而且，难以参照城市社区收取物业费等直接收费方式，实现村民自我供给；也没有城市的税收、土地出让金等间接收费渠道。因此，解决投入资金来源问题就成为小型农田水利设施实现有效治理的关键所在。

基于此，笔者认为：作为农村公共物品的小型农田水利设施，政府投入是其实现有效治理的关键。以浙江省德清县等地的小型农田水利设施产权制度改革为例进行分析。

三、案例分析

浙江省德清县是全国小型农田水利设施产权制度改革试点县，近年来主要开展了四个方面的工作：一是通过确权颁证落实产权主体；二是建立促进农田水利设施流转的相关机制；三是通过资产重置估价形成水利固定资产；四是落实经费并建立长效管护机制。具体来看，德清县将小型农田水利设施进行了区分，归为公益类、准公益类和非公益类，将其纳入县农村综合产权流转交易平台，并颁发了经营权证，明确了水利设施的资产属性并已移交给村集体，同时加大了管护经费投入。经过3年左右的实践，德清县小型农田水利设施产权制度改革取得了预期成效，发放农田水利设施所有权证2 274本，形成5.8亿元水利资产并实现抵押融资8亿元，已完成山塘、水库经营权流转交易29宗，落实了每年1 800万元的专项管护资金，基本实现了小型农田水利设施建得成、用得上、管得好的目标。

浙江省其他地区如开化、遂昌、云和等县也实施了小型农田水利设施产权制度改革，并取得了较好的成效。虽然各地的具体做法和经验有所差异，但其共同点更值得关注。一是有别于先前的市场化改革倾向，这些地区的小型农田水利设施产权制度改革，除了少数的非公益类水利设施界定移交给个人或企业以外，大多数归类为公益类和准公益类，确权、移交给村集体或专业经济合作社。二是小型农田水利设施的建设和管护有比较稳定的资金来源，主要是统筹各级政府各类涉农资金、水利专项建设和补助资金以及少量的村集体资金，农户几乎不需要投入资金。三是落实专门的管护人员，实行专业公司物业化管理或是村集体成立专业管护队伍，保障水利设施的持续利用。四是小型农田水利设施确权后形成水利资产，可通过抵押贷款盘活固定资产，壮大了村集体经济，也为水利建设提供了资金支持。

因此，小型农田水利设施是典型的公共物品，除了少数可归为私人物品之外，大多数盈利能力较弱且具有非排他性特征的，界定给村集体或专业合作社是符合理论逻辑的选择。在上述案例中，小型农田水利设施建设、管护资金的落实是关键所在，而各级政府应是理所应当的投入主体。同时村集体或专业合作社承担管护责任，使得乡村水利与大水利有效对接，有利于破解农户灌溉的合作难题，并实现小型农田水利设施的持续利用。

四、结 论

在当前形势下，小型农田水利设施供给应该放在实施乡村振兴战略的时代背景下给予重新审视。对于各级政府而言，应从实现城乡“公共服务均等化”视野出发，摒弃“农田水利应该是农民自建自管自用”的定位，将小型农田水利设施供给（除少数具备私人物品属性的外）作为向农村提供的公共服务，以此作为政府应肩负的责任和义务，并积极落实小型农田水利设施的建设、管护资金，由村集体或社会组织承担起管护责任，以破解农户灌溉的合作难题，实现小型农田水利设施的持续利用。