水土保持强监管目标任务及方法探讨

姜德文

（水利部水土保持监测中心，100055，北京）

新一届水利部党组提出了水利工作要从改变自然、征服自然，向调整人的行为、纠正人的错误行为转变，确定了“水利工程补短板、水利行业强监管”的治水总基调，“强监管”是今后水利改革与发展的主要任务。水土保持工作作为各级水行政主管部门的重要社会管理职责，应积极贯彻落实中央和部党组的新要求，全面加强“强监管”的各项工作。

一、水土保持“强监管”的依据及目标

1.紧紧围绕生态文明新时代的目标任务开展监管

党的十八大以来，党中央把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，做出了一系列推进生态文明建设的决策和部署。2015年中央《关于加快推进生态文明建设的意见》，要求利用卫星遥感等技术手段，对自然资源和生态环境保护状况开展全天候监测，健全覆盖所有资源环境要素的监测网络体系。2017年中央《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，对生态保护红线区提出了生态功能不能降低、面积不能减少、性质不能改变的具体要求。《生态保护红线划定指南》明确将水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙四类生态功能重要的区域划定为生态红线区，此外还包括国家级水土流失重点预防区，这些都是水土保持应该重点加强监管的区域。

2.紧紧围绕水土保持法确定的管理职责开展监管

2010年修订的《水土保持法》，对各级水行政主管部门的管理职责做了明确规定。第29条规定对生产建设项目水土保持方案实施情况进行检查监督，落实防治水土流失责任；第43条规定对管辖范围内的水土保持情况进行监督检查。从重点监管区域看，更加突出水土流失重点预防区、重点治理区、水土流失严重区、生态脆弱区，以及江河源头区、饮用水水源区、水源涵养区的监管。

3.紧紧围绕加强事中事后监管的改革要求开展监管

2017年国务院取消生产建设项目水土保持设施行政验收的同时，明确要求水利部加强事中事后监管，监管重点：一是制定完善水土保持有关标准和要求，生产建设单位按标准执行；二是明确要求生产建设单位应当加强水土流失监测，在生产建设项目投产使用前，完成水土保持设施自主验收；三是水利部要强化生产建设项目水土保持方案审批，加强对水土保持方案实施情况的跟踪检查，依法查处水土保持违法违规行为，处罚结果纳入国家信用平台，实行联合惩戒。

二、“强监管”的主要工作内容

1.生产建设项目监管

（1）生产建设法人单位履行法律程序的监管

生产建设法人单位从项目开工至投产使用过程中必须履行法律程序，因此监管的重点：一是在项目开工前是否报批（报备）了水土保持方案，当项目地点、规模发生重大变化，以及水土保持措施有重大变更时，是否按规定进行报批；二是是否依法依规开展水土保持监测、工程建设监理，并按规定上报有关报告；三是是否按规定缴纳水土保持补偿费；四是水土保持设施是否与主体工程做到同时设计、同时施工；五是在工程投产使用前是否依法依规开展了水土保持设施的自主验收；六是是否落实了水土保持设施运行维护责任及制度，保障其功能正常发挥。

（2）落实防治水土流失措施的监管

在预防水土流失方面的监管重点：一是检查生产建设项目在选址、选线时是否依法避让县级以上人民政府划定的两区（水土流失重点预防区和重点治理区）；二是对无法避让的项目是否落实法律提出的四个前提条件（提高防治标准、优化施工工艺、减少地表扰动和植被损坏范围、有效控制水土流失的措施）；三是生产建设活动的弃渣（废弃砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等）是否首先考虑并实施综合利用；四是不能利用确需废弃的弃渣，是否存放在水土保持方案确定的弃渣场，并有坚固的水土保持措施，确保不产生危害。

在水土流失治理措施方面的监管重点：一是建设场地的表土是否进行了剥离、保存和回覆利用；二是为防止乱挖乱弃，减少地表扰动，工程土石方挖填是否做到了平衡；三是弃渣场地是否采取了拦挡、坡面防护、防洪排导等防护措施；四是取土场、开挖面和存放地等施工裸露土地是否及时恢复了植被；五是位于干旱缺水地区的项目，是否采取了防止风力侵蚀措施，充分蓄渗和利用降水资源。

2.生产建设活动监管

生产建设活动监管重点：一是地方人民政府依法划定的崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区内是否有取土、挖砂、采石等导致水土流失的活动；二是在水土流失严重、生态脆弱的地区，是否对引发或加重水土流失的生产建设活动进行限制或采取禁止性管理，原地表的植物、沙壳、结皮、地衣等是否得到了严格保护；三是是否存在对沟岸、湖库周边植物保护带的开垦、开发活动；四是是否存在25°以上禁垦陡坡地开垦种植农作物的活动；五是在25°以上陡坡地种植经济林，规模、布局、种植和经营方式是否科学合理，是否采取了水土保持措施；六是是否存在毁林、毁草开垦，引发或加重水土流失的活动；七是在水土流失重点预防区和重点治理区是否存在铲草皮，挖树兜，滥挖虫草、甘草、麻黄等加重水土流失的活动。

3.相关责任主体的社会监管

相关责任主体的社会监管重点：一是检查中央对省级人民政府、省级政府对市县政府依法开展水土保持目标责任考核的情况；二是县级人民政府落实法定工作的情况，主要包括：是否批准了本级水土保持规划，将水土保持工作纳入本级经济社会发展规划和计划；是否按法律要求划定并公告了本辖区的水土流失重点预防区和重点治理区、崩塌滑坡危害区和泥石流易发区、禁止开垦的陡坡地范围；是否加强了水土保持的社会宣传和教育；是否对水土保持工作中成绩显著的单位和个人进行了表彰和奖励；是否保障了水土保持监测工作经费等。

有关部门落实水土保持相关规定情况的监管重点：一是基础设施建设规划、矿产资源开发规划、城镇建设规划、公共服务设施建设规划中是否有预防和治理水土流失对策与措施的内容，在规划报请审批前是否征求了水行政主管部门意见；二是林业采伐中是否采取了水土保持措施，水源涵养林、水土保持林、防风固沙林是否存在只采伐没有更新恢复的情况；三是“四荒”地承包治理合同中是否明确水土流失防治具体内容。

4.各级水土保持部门履职情况的监管

中央对省级、省级对地方水行政主管部门的监管重点：一是对履职情况进行监管，是否存在不作为、乱作为的情况；二是对水土保持重点工程是否加强了建设管理，落实了运行管护制度；三是对下放给下级的事项，承接是否到位，下级是否按国家标准及水利部要求进行了审批、监管；四是上级对下级的检查、指导、服务是否到位。

三、水土保持“强监管”的手段与方法

1.“强监管”的总体要求

中央《关于加快推进生态文明建设的意见》中明确提出“利用卫星遥感等技术手段，对自然资源和生态环境保护状况开展全天候监测，健全覆盖所有资源环境要素的监测网络体系”。经中央深改组审议通过并印发的《生态环境监测网络建设方案》，明确提出到2020年初步建成 “天地一体、上下协同、信息共享”的生态环境监测网络，提出生态状况监测做到全覆盖、各级各类监测数据做到互联共享、信息化能力和保障水平要大幅度提升、监测与监管要协同联动的要求。

水利部对生产建设项目的监管提出了全覆盖、全过程的要求，全覆盖即各类生产建设项目全面进行监管，不是抽查。全过程监管即建设过程中连续监管，从施工准备期的“三通一平”，到施工建设期，直至项目完工投入使用。

2.“强监管”的机制体制创新

一是建立监测与监管联动机制。监测要成为监管的耳目，为监管提供及时、精准、有效的信息、数据；监管要紧紧依靠监测，不是盲目巡查。水利部及各流域机构、各省及重点地区依法设立的监测机构要转变观念，除做好面上动态监测工作外，要确定重要部门、技术骨干承担监督性监测工作，为水行政主管部门的监督管理提供坚强有力的技术支撑和保障。二是层层落实责任。中央和地方、省与市县、水行政主管部门与各级监测机构，都要明晰工作分工，责任到单位、到人员。三是服务机构应按规定按时上报相应报告。承担生产建设项目水土保持方案编制、监测、监理、第三方验收报告编制的技术服务机构应按规定按时上报相应报告、图件及动态数据，为全面监管提供数据和相关报告。四是为监管提供大数据支持。落实中央提出的国家有关部门和单位实现信息共享的要求，依靠相关部门、有关机构的监测、普查信息，拓宽信息来源，为监管提供大数据支持。五是创新舆论监督和社会监督机制。水行政主管部门应及时公布生产建设单位履行法律义务的相关信息，满足社会和公众的知情权、参与权和监督权，建立对造成严重水土流失的事件公开曝光机制，建立重大违法事件举报奖励机制，鼓励公众参与水土保持监督。

3.“强监管”的手段与方法

根据调查统计，近年全国各级水行政主管部门审批水土保持方案的生产建设项目每年2.5万～3万个，需要监管的项目数量巨大，范围很广，尤其是需要现场监督检查的工作内容非常多，靠以往走马观花、看材料报告等方式进行监管，无法做到全覆盖、全过程，监管不到位还有被问责的风险，客观上对监管方式提出了变革的需要。中央明确提出了充分应用卫星遥感、无人机等高新技术、先进装备与系统，提高监测立体化、自动化、智能化水平的要求。

近年水利部大力推进天地一体化监管，将现代空间技术、信息技术与水土保持监管业务深度融合，推进了水土保持监管工作的时效性、精准性，逐步走上对生产建设项目的适时监控、有效监管。

4.“强监管”的频次及时效性

只有及时、有效的监管，才能适时发现、纠正不合法、不合规的行为。监管的时机应紧紧抓住土石方施工高峰期（如“三通一平”阶段）、控制性工程（如隧道、高填深挖区、弃渣场等）。监管的频率应根据生产建设项目建设工期、扰动地表面积、土石方工程量，以及项目的水土流失影响程度等级（分为极严重、严重、中度、轻度等），科学合理地确定监管频率。

对建设工期只有1年左右的项目（如输变电、输油输气管道、光伏电站、房地产等），每年应监管两次，并应选择在主要的侵蚀季节（大部分是在雨季，以风蚀为主的地区可选择在春秋季），以准确监管水土流失情况及其防治措施的效果。工期在1年以上的项目，应保证每年至少监管1次，对水土流失影响程度等级属极严重程度（即公路、铁路、露天矿、林浆纸一体化等项目）以及严重程度（即机场、核电站、水利枢纽、水电站等项目），可加大至1年2次。

四、监督检查结果应用

监督监管的目的是及时发现违法违规行为，及时纠正错误，限期进行整改。水土保持监管中应根据生产建设活动造成水土流失程度大小、影响轻重等做出相应的处理。

1.依法给予行政处罚

（1）对未履行法定程序的处罚

一是未报批水土保持方案而开工建设的；二是生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未向原审批机关报批的；三是水土保持方案确定的水土保持措施作出重大变更，未向原审批机关报批的。上述三类违法行为，逾期未补办手续的，处5万～50万元的罚款。水土保持设施未经验收或者验收不合格，生产建设项目就投产使用的，除责令停止生产使用，直至验收合格外，并给予5万～50万元的罚款。未依法缴纳水土保持补偿费，逾期不缴纳的，除按规定缴纳外，应加收滞纳金，可以处应缴水土保持补偿费3倍以下的罚款。

（2）对违法弃渣的处罚

在水土保持方案确定的弃渣场以外地区域倾倒弃渣的，应责令停止违法行为，并限期清理，按 10～20元/m3的标准予以罚款。

（3）对生产建设活动的处罚

一是在依法划定的崩塌、滑坡危险区、泥石流易发区取土、挖砂、采石的，应责令停止违法行为，没收违法所得，予以处罚（个人处1 000～10 000元，单位处2万～20万元）。二是在禁垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物，以及开垦、开发植物保护带的，应责令停止违法行为，落实退耕、恢复植被等补救措施，予以处罚（对个人处2元/m2以下、对单位处 10元/m2以下）。三是采集发菜，以及在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜、滥挖虫草、甘草、麻黄等的，应责令停止违法行为，落实补救措施，没收违法所得，并处违法所得1～5倍的罚款；没有违法所得的，可以处5万元以下的罚款。四是在林区采伐林木未依法采取水土流失防治措施的，应责令限期改正，落实补救措施，造成水土流失的，处2～10元/m2的罚款。

（4）采取行政强制措施

一是被检查单位或者个人拒不停止违法行为，并造成严重水土流失的，可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等；二是在责令清理期后仍不清理违法弃渣的，水行政主管部门应指定有清理能力的单位代为清理，由违法行为人承担费用；三是造成水土流失，在责令治理期后仍不治理的，应指定有治理能力的单位代为治理，由违法行为人承担费用。

2.依法依规追究责任

《中华人民共和国水土保持法》对行政主管部门不履行职责、建设单位不履行法律义务的，做出了追究责任的规定。一是对水行政主管部门（以及其他依照水土保持法规定行使水土保持监督管理权的部门）没有依法作出行政许可的，发现违法行为（包括接到对违法行为举报）没有查处的，以及未依照水土保持法规定履行相关职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员按行政处分程序依法给予处分。二是对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分的规定：未报批水土保持方案而开工建设的；生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未向原审批机关报批的；未经原审批机关批准，对水土保持方案确定的水土保持措施作出重大变更的。

根据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，对存在下列情形之一的，追究有关部门责任。一是制定的规定、采取的措施与国家资源和生态环境政策、法律法规相违背的；二是批准开发利用规划、审批（核准）项目，违反国家资源和生态环境政策、法律法规的；三是执行国家资源和生态环境政策、法律法规不力，未按规定对执行情况进行监督检查，以及在监督检查中敷衍塞责的；四是对发现或者群众举报的严重破坏资源和生态环境的问题，未按规定查处的；五是不按规定报告、通报或者公开生态破坏（灾害）事件信息的；六是对应当移送有关机关处理的资源和生态环境方面的违纪违法案件线索未按规定移送的；七是其他应当追究责任的情形。

3.约谈通报有关单位和个人

对生产建设单位不重视水土保持工作，组织、人员不落实，不履行法律义务，不积极整改的，水行政主管部门应约谈项目法人单位，对单位领导提出严肃批评。对造成严重水土流失，屡次不改正，造成恶劣影响的，应进行公开通报，加压建设单位履行法律义务。对水土保持方案编制单位、监测单位、监理单位、第三方验收报告编制单位等技术服务机构在工作中弄虚作假、隐瞒事实的，还应通报违规人员，让不认真从业、工作中失信的人员受到社会监管。

4.失信企业和个人的信息纳入国家信用平台，实行联合惩戒

根据国务院2016年 《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》、2017年《国家发展改革委人民银行关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》以及各部委联合签署的备忘录，充分利用国家发改委“信用中国”网站、全国信用信息共享平台，以及失信行为联合惩戒系统，对失信企业和个人实行40多种限制性惩戒，构建失信市场主体“一处违法，处处受限”的失信联合惩戒机制，并公告水土保持失信单位和个人信息，加大惩戒力度。

5.移送有关机关处理

2018年中纪委通报了6起生态环境损害责任追究典型案例，被集中通报问责的官员多达45名，向社会释放了中纪委将加大对生态环境领域违规违纪的查处力度和问责力度，为生态文明建设保驾护航的重要信号。同时，也给各级纪委、监察部门做了示范，国家有关机关将加大对生态环境问题的查处、追责力度。因此，各级水行政主管部门对发现的重要水土流失生态损害问题，除按本单位的职责进行查处外，对长期违反法规、拒不改正的，应移送纪检、监察等机关处理。

6.法律诉讼

对造成严重水土流失甚至危害，长期不履行法律义务，对生态环境造成了严重损害的，水行政主管部门可依法提出公诉，向司法部门提供翔实、准确的证据材料，由司法机关审理判处。2016年贵州省某风电项目因水土流失造成生态破坏，引发了全国首例水土保持公益诉讼案件。为维护国家利益、社会和公众利益，鼓励开展水土保持公益诉讼，共同保护生态环境和国家生态安全。