黄渤海沿海地区地下水管理模式探讨

（南京水利科学研究院，210029，南京）

一、概述

黄渤海沿海地区由黄海和渤海沿海地区组成，包括辽宁、河北、天津、山东和江苏沿海地区，涵盖辽东半岛、辽东湾、渤海湾、莱州湾、胶东半岛和江苏沿海地区在内的滨海地区。

根据相关统计年鉴和水资源公报数据，按所在地级行政区统计，黄渤海沿海地区面积为19.95万km2，占全国陆域面积的2.1%；大陆海岸线长约6963 km，约占全国大陆海岸线长度的37.8%；年降水量为560～1100 mm。2016年人口为0.96亿人，占全国总人口的6.9%；GDP为7.65万亿元，占全国GDP的10.3%；水资源为442.53亿m3，占全国水资源总量的1.4%，人均水资源量仅为462.7 m3；用水量为299.44亿m3，水资源开发利用程度达到67.7%；地下水多年平均资源量为142.60亿m3，开采量为67.79亿m3，开采量占资源量的47.5%，其中河北沧州市和唐山市地下水开采量远大于资源量，且许多地方还大量开采深层地下水。因此，黄渤海沿海地区经济发达，人口密度大，水资源匮乏，水资源开发利用强度高，地下水超采，当地水资源难以支撑区域经济社会的可持续发展，需要采取必要措施，加强黄渤海沿海地区水资源管理，尤其是地下水管理。

二、地下水管理模式

管理模式是一种管理行为体系结构，主要包括管理理念、系统结构和操作方法。地下水管理是一项系统工程，需要运用法律、行政、技术和经济等措施进行综合管理。目前，专门针对地下水管理模式的研究还是空白，其管理模式基本源于水资源管理模式。

结合黄渤海沿海地区的特点，对其地下水管理模式进行探讨并概括为32个字，即：政府主导，公众参与；管理依法，开采控制；区域一体，数据共享；经济可行，生态文明。

1.政府主导，公众参与

（1）政府主导

政府主导地下水相关立法、建立地下水管理制度，以强有力的手段对地下水资源管理施加影响，达到地下水资源可持续开发利用，并满足经济社会对地下水资源的合理需求。依据《中华人民共和国水法》，水资源属于国家所有。政府相关部门的主要职责是履行全民所有水资源资产所有者职责，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作，负责水资源的统一管理和监督工作，制定水资源战略规划，负责水资源的宏观调配，对用水实行总量控制和定额管理等。就地下水管理而言，主要是指导地下水开发利用和地下水资源管理保护，包括开展地下水资源调查评价工作，对地下水实施监测，监督管理地下水过量开采及引发的地面沉降、海水入侵等环境地质问题，组织指导地下水超采区综合治理和地下水污染防治等工作。因此，黄渤海沿海地区地下水管理应明确各级政府职责，坚持政府主导、部门联动，强化地下水资源保护和开发利用监管，保障地下水资源可持续利用。

（2）公众参与

公众参与是现代社会治理不可或缺的重要组成部分。政府已不再是“全能型政府”“管制型政府”，因此应转变政府职能，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义转变。

在黄渤海沿海地区地下水管理与保护立法决策和地下水环境治理等方面，公众参与就是要求政府在主导制定地下水管理与保护制度等相关立法决策时公开信息，通过举行相关新闻发布会、水价定价听证会等途径，广泛听取公众意见，允许社会组织和公民咨询，允许并帮助指导成立农民用水户协会、用水合作社等组织，保障公众和社会在地下水管理和保护方面的知情权、参与权、表达权和监督权。在政府与社会组织、公众之间建立起广泛、平等的合作关系，营造良性社会氛围，鼓励公众积极参与地下水管理和保护，构建开放型黄渤海沿海地区地下水管理新模式。

2.管理依法，开采控制

（1）管理依法

依法行政是依法治国的重要组成部分，黄渤海沿海地区地下水管理应依据相关法律、法规和规章制度，做到依法合规、合法行政。执法人员应依法履行职责、严禁滥用执法权力，对违法人员应依法严惩。

对地下水开采实施取水许可，主管部门批准取用地下水的总量，不能超过行政区域范围内的地下水可开采量，并应符合地下水开发利用规划的要求。在实施地下水水权交易中，除应完善计量监测措施外，还要加强监督检查，严厉查处非法开采地下水、超标准开采地下水、超定额利用地下水和不按规定缴纳地下水资源费（税）等违法行为。严格实施水资源论证和用水节水评估制度，认真落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产发展布局，切实把水资源、水环境承载能力作为刚性约束，从源头进行需水管理。

（2）开采控制

开采控制就是对黄渤海沿海地区地下水开发利用实施红线管理，对地下水进行开采量控制、水位控制和水质控制，分区管理地下水和对地下水水源地分级保护。

①实行以水位控制为主的地下水取用水总量控制和水位控制

黄渤海沿海地区不是每一口地下水开采井的取水量都有实时远程监控，加上数据瞒报、漏报等原因，使统计上报的地下水开采量与实际开采量数据有较大偏差，造成采用单一控制地下水取用水总量来管理地下水资源的方法难以奏效。因此，应建立地下水水位预警管理机制，按单井划定地下水限采水位和禁采水位，并实行以水位控制为主的地下水开采预警预报管理，维持地下水的合理水位。

②分区管理地下水，综合治理地下水超采区

把地下水超采区划分为限采区和禁采区，分区管理地下水。实施地下水压采，依法封停禁采区地下水取水工程，严禁限采区新增地下水取水量，防止地面沉降和海水入侵。结合黄渤海沿海地区中小河流治理，通过河道疏浚、扩挖等方式形成地下水渗水廊道；在中小河流中下游，利用以生态措施为主的方法，充分拦截地表水，进行地下水回灌补源。有计划地开展海绵城市建设，增加地下水下渗补给量，减少地表水外排水量，促进地下水自然恢复。加强对海（咸）水养殖和盐田的管理，规范海（咸）水养殖，防止人为将海水导入内陆，造成地下水咸化。

③分级保护地下水水源地，保障饮用水安全

应划定地下水水源地保护区，根据保护区的不同分级，采取不同措施进行保护。由于地下水水源地大多存在农业和农村面源污染，地下水水源保护仍然存在盲点，需要高度重视。地下水水源地分级保护重点在于认真依法实施，责任落实到位，防止地下水水质污染，保护地下水水质，逐步做到水质控制。

3.区域一体，数据共享

（1）区域一体

区域一体是指区域（流域）水资源一体化管理，包括按水文地质单元统一管理区域地下水，流域水资源一体化管理和地表水地下水统一管理。区域一体要求区域（流域）水系联网调度，地下水采取多层次、多途径和多措施管理与保护，地下水管理的上下级管理、部门管理和行政区域管理协调一致，河流上下游地表水、地下水、区外引调水、再生水和海水淡化等各类水资源联合调控，并统一配置生活、农业、工业和生态环境用水。

（2）数据共享

数据共享包含两层意思：一是监测手段先进，实现地下水自动监测和采集，数据可以共享；二是数据传输系统先进，建设水资源管理平台，且数据必须共享。

黄渤海沿海地区地下水应加强地下水监控能力建设，增加地下水水位自动监测井数量，建设和完善远程实时监测（控）网络系统，提高地下水管理信息化水平。对大型和重点地下水自备水源取水大户必须实施在线自动监控。强化水质监测，提高地下水水质监测系统的机动能力、快速应急能力和自动测报能力，及时掌握地下水水质的动态变化情况，增强防范海水入侵和地下水污染潜在风险的能力。统筹水文、地质和环保等监测部门的地下水监测数据，实行多部门分工合作与数据共享。

4.经济可行，生态文明

（1）经济可行

从资源配置的角度来说，经济可行就是要求以最小的投入取得最大产出，以最小的成本实现既定目标。地下水管理技术层面的问题解决后，经济可行性就成为地下水管理合理性的关键因素。黄渤海沿海地区地下水管理与保护是否可行、是否有效、是否可持续，关键在于政府投入力度、经济调节机制和吸引社会资本的投资环境，在于是否以最小的代价取得经济效益、社会效益和环境效益的最大化。

在治理地下水超采、保护地下水水源地、防治地面沉降和海水入侵方面，沿海地区各级政府要加大保护和治理的经济投入，并实施水生态补偿机制，且以直接承担保护和治理地下水责任的基层组织和个人为水生态补偿对象。运用经济杠杆，发挥地下水水价调节机制，利用价格手段，如采用不同的水资源税（费）标准征收，且在超采区范围内实行加价征收等措施，鼓励节约用水，促进企业减少地下水开采，推动地下水资源高效利用。制定合理政策，引导社会资本参与水资源管理和保护，激发社会资本投资活力。

（2）生态文明

黄渤海沿海地区地下水管理的目标是坚持地下水资源节约优先、保护优先和自然恢复为主，实施地下水开采总量控制，维持地下水的合理水位，合理利用地下水，综合治理地下水超采区，防止地面沉降、海水入侵和地下水污染，达到地下水可持续利用。

黄渤海沿海地区地下水管理的效果是促进地下水采补平衡、地下水水位恢复和地下水水质优良，地下水超采区逐步减少，环境地质得到改善。结合地表水资源管理，树立尊重自然、顺应自然和保护自然的生态文明理念，维护水生态环境，达到人水和谐。

三、结语

地下水管理是水资源管理的组成部分，但由于地下水不同于地表水的特性，其管理也应与地表水有差异。本文构建了黄渤海沿海地区地下水管理的一种新模式，概括为：政府主导，公众参与；管理依法，开采控制；区域一体，数据共享；经济可行，生态文明。该管理模式具体涉及黄渤海沿海地区地下水的管理主体、管理责任、管理依据、管理方法、管理手段、管理目标和管理效果等环节。以期通过该管理模式，规范黄渤海沿海地区地下水管理，完善地下水管理体制与机制，实现地下水既定管理目标。