论党内法规与国家法律的衔接与协调

□文｜张欣蓉

(作者单位：广西师范大学)

完备的党内法规体系同科学的国家法律体系之间衔接和协调的程度关系着法治国家建设的成效。新时代，协调推进全面依法治国战略和全面从严治党战略，必须实现党内法规和国家法律间相互衔接与协调。构建二者有效衔接和协调的长效机制，一方面，事关我们党执政能力与执政水平的提高，能有力推动实现党的长期执政目标；另一方面，事关我国国家治理能力和治理体系现代化的实现，能加快建成社会主义法治社会。只有实现二者的有效衔接与协调，才能充分发挥合力作用共同推进社会主义法治建设，促进全面推进依法治国总目标的实现。

党内法规和国家法律衔接与协调的前提

党内法规与国家法律作为实现国家治理体系与治理能力现代化的两大制度支撑，二者具有相互保障、相互促进的应然性，但二者在法治实践中仍存在着实然的不衔接、不协调问题。目前，我国已经初步建立了以党章为引领的党内法规体系，有待形成更加科学完备的党内规范体系。现阶段，种类繁多、数量庞杂的党内法规，为衔接与协调机制的构建增加了一定难度。此外，党内法规自身的“溢出效应”容易模糊立法边界，造成对国家法律权威性的损害。而实践中出现的个别执法执纪乱象，如以党纪代替国法的做法，亦会损害国家法律的权威性。

想要破解我国法治建设中的党纪国法衔接与协调不足的这一难题，根本前提就在于厘清二者之间的关系，进而建立二者衔接与协调良好的长效机制。同为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党纪和国法在价值理念和目标上是一致的，二者相互联系、相互补充。这表明二者在应然层面具有一致性，其在本质上也是倾向于保持衔接与协调的。但同时，党纪和国法又分属不同的规范体系，二者相互区别、相互独立。这种区别主要表现为制定主体和依据、适用范围、规范性质、实施方式、严格程度等各方面的不同。二者在实然层面所表现出的差异性并不影响衔接与协调机制的建立。

党内法规与国家法律衔接和协调的基本原则

协调好党内法规和国家法律的关系，是党执政以来长期面临的问题，也是实现党长期执政必须解决的重大法治难题。一直以来，党和国家都高度重视国家法律体系的建设和党内法规体系的完善，并致力于实现二者的有效衔接和协调。党内法规的内容如果完全脱离于国家法律，就会在适用上产生严重冲突。而若是党内法规的条文内容与国家法律所作规定完全一致，就会造成内容上的冗余。这种不衔接、不协调所造成的规定空白或交叉重叠的情形，容易造成对现有法治格局的破坏。而二者间的衔接与协调的实现，必须坚持以下三个基本原则。

国法高于党规原则

党内活动的开展必须符合法律之规定，既符合法律精神，也符合政治惯例。有党内“立法法”之称的《党内法规制定条例》中强调了党内法规的制定工作必须在法律的范围内开展的基本原则。国法高于党规原则不仅表现为党内法规在内容层面不得与国家法律相矛盾与冲突，还表现为党内法规的价值取向不得与国家法律之立法精神相抵触。为深入开展反腐败工作而制定的《监察法》是在党内法规同国家法律有效衔接与协调之下促进廉政建设的重要成果。国法高于党规原则在《监察法》之中体现地尤为明显。

党纪严于国法原则

党纪与国法是约束党员行为的双重规范，两个规范体系在标准严格程度上稍有差异。可以说，国法是全体公民的“最低的行为准则”，党规则是党员的“最高的行为标准”。党纪严于国法是全面推进依法治国的制度安排，也是推动全面从严治党向纵深发展，保持党的先进性的重要保障，与国家法律的权威性并不冲突。党纪严于国法主要体现为：党内法规更加突出义务地位。这是由执政党的性质和宗旨所决定的，《党章》关于党员义务在先、权利在后的体例结构中得以充分体现；党内法规的要求更严格。党员合乎法律的行为并不一定同时符合党纪的要求。如《中国共产党纪律处分条例》会对尚未达到《刑法》中受贿罪的处罚标准的收受礼品的行为给予纪律处分，也会对国家法律未加以调整的个人作风问题给予纪律处分；党内法规适用在先。通常而言，对于党员的违法违纪行为通常会优先适用党内法规而非国家法律给予纪律处分。

国法与党纪分开原则

坚持法纪分开原则是推动实现二者有效衔接与协调的根本基点。一方面，党内法规与国家法律各自的性质决定了应当将二者在适用范围与规范内容层面作以区分。党内法规的条文内容不能只是对法律内容的变相复制，否则将毫无意义。坚持法纪分开对于进一步厘清二者的关系，减少在规范内容层面产生重复与冲突情形有着重大作用。另一方面，国家法律与党内法规是规范党员行为的双重约束性规范，两大规范体系在严格程度上存在差异，在适用时应当互为补充。相较于国家法律的强制性和底线性，党内法规更多表现出的是纪律性和道德性。因此，对于党员的行为，要充分考察是否符合党规的最高要求和国法的最低要求，并根据严重程度准确适用国法和党纪作出正确的处理，做到“疏而不漏”。

党内法规与国家法律衔接和协调的路径

目前，党内法规和国家法律仍缺乏良性互动，导致矛盾与冲突，主要体现为制定程序，规范内容和实施过程等方面不衔接、不协调的问题。要想系统地解决党内法规同国家法律在各环节衔接与协调不足的重大难题，构建二者衔接和协调良好的长效机制，有待于在党内法规与国家法律制定、执行及立法后评估等各个环节加强二者间有效衔接与协调，进而建立规范化、体系化、常态化的衔接与协调机制。

加强党内法规和国家法律在制定环节的衔接与协调

衔接与协调机制的构建是一个实现党内法规与国家法律双向互动的过程。可以说，制定环节中衔接与协调机制的构建，是实现党纪国法有效衔接与协调的最初起点与重要关卡，有助于从根源上尽可能地避免发生矛盾与冲突，为推动实现全面从严治党和全面依法治国提供系统完备的制度基础。而要解决制定环节的衔接与协调不足的问题，最根本的就是要在制定程序与规范内容上实现二者间相互衔接与协调。那么，首先就是要建立和完善制定主体之间的沟通协调机制。在党内法规起草制定的各个环节加强与立法机关的沟通，能够为实现二者间的衔接与协调打下良好的基础。其次就是要建立和完善备案审查联动机制。实现党内法规与国家法律在备案审查阶段的有效衔接和协调，不仅要完善二者相互独立且自成体系的备案审查制度，更要打破传统的“分领域备案、各负其责”的工作模式，建立规范化与常态化的备案审查联动机制。既要完善党内法规的合法性审查机制，尽可能避免同国家法律的内容相冲突。也要完善国家法律的合规性审查机制，对与党的方针政策及党内法规内容相抵触的，及时进行修订。最后就是要健全冲突联动处理机制。在规范适用过程中，一旦发现存在党内法规与国家法律发生冲突的情形，及时对争议进行处理，并予以纠正。

加强党内法规和国家法律在执行环节的衔接与协调

党内法规同法国法律的生命都在于实施。党内法规与国家法律在执行过程中如果不能保持良好互动关系，则可能出现相同情形不同处理的情形，违背公平公正的法治原则。《中国共产党纪律处分条例》中对党员存在的既严重违纪又涉嫌犯罪的行为、既违纪又构成轻微违法的行为、仅违纪不违法的行为等不同程度的违纪行为规定了不同的责任追究方式。如果二者在执行环节的衔接与协调程度不够，就会出现党员的某一行为受到党纪处分后未被追究行政责任或者受到刑事处罚或行政处分后未被追究党纪责任的情况。要避免执法执纪过程中出现以党纪代替国法或以国法代替党纪等罔顾法纪的情形，就必须在执行环节加强二者的有效衔接和协调。这就需要建立党内法规与国家法律执行层面的沟通协调机制，在执法部门与执纪部门之间建立良好的沟通协调机制与完备的移送处理机制，实现党员违法违纪行为的信息共享，以减轻双方因信息不对称而造成的延缓，及时对相关情况进行通报并做出妥善处理。

加强党内法规和国家法律在立法后评估环节的衔接与协调

立法后评估是指在制度规范生效后，由专业评估机构运用科学的方法，按照法定程序和科学指标，对规范体系的制度设计、运行情况、实施效果、存在问题等情况进行调查评估并得出科学结论的活动。立法后评估机制是检验党内法规与国家法律科学性、合理性与实施效果的科学方式。作为立法程序的延续，立法后评估机制通过加强对已生效实施的国家法律与党内法规的科学评估，可以找到二者相冲突的问题与原因所在，进而通过法定程序予以纠正，实现两大规范体系之间的相互协调。因而，立法后评估环节的衔接与协调对保持党内法规同国家法律的良好互动而言至关重要。科学化、规范化的立法后评估衔接与协调机制，可以在评估的各环节充分发挥最大作用，提高党内法规与国家法律的立法质量。而要建构科学合理同时衔接与协调良好的立法后评估机制，必须要保证有多元化的评估主体参与立法后评估全过程，并按照规范化的评估程序综合运用多样化的评估方法进行评估。只有这样，才能够充分保障评估机构在党纪国法许可的范围内充分发挥评估效能，综合运用多种评估方法开展评估工作，进而最大限度保证评估结果的科学性和客观公正。由此形成的评估结论就可以作为党内法规与国家法律立、改、废、释，进而实现二者有效衔接与协调的重要科学依据。

基于我国目前所面临的复杂的国情、世情、党情，实现党内法规与国家法律的有效衔接与协调注定是攻坚持久的。只有不断深入探索实现党内法规和国家法律有效衔接与协调的法治路径，才能在此基础之上构建起二者衔接和协调的长效机制，推动实现“四个全面”战略布局。