城市轨道交通 PPP 投融资模式探讨

2019-01-16 05:09任兵杰李瑶瑶王子甲
铁道运输与经济 2019年6期
关键词:北京地铁客流轨道交通

任兵杰,李瑶瑶,王子甲

REN Bingjie1, LI Yaoyao2, WANG Zijia3

(1.北京城建设计发展集团股份有限公司 轨道交通院第七设计所,北京 100037;2.北京未来科学城管理委员会 规划建设处,北京 102209;3.北京交通大学 土木建筑工程学院,北京 100044)

(1.Seventh Design Institute of Rail Transit Institute, Beijing Urban Construction Design & Development Group Co.,Ltd., Beijing 100037, China; 2.Administrative Committee of Beijing Future Science City Management Committee,Beijing 102209, China; 3.School of Civil Engineering, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044, China)

随着城市轨道交通项目建设在我国各大城市的持续推进,在轨道交通领域出现了BT、BOT、PPP等模式。在国家不断推进公共基础设施投融资模式创新的环境下,尤其是北京地铁4号线采用PPP投融资模式并发挥出示范效应,使越来越多的城市轨道交通项目开始实施这种融资模式[1]。在国家推动混合所有制经济的大背景下,梳理国内外城市轨道交通领域内的PPP实践,为公共基础设施的财务可持续发展提供借鉴。

1 城市轨道交通领域 PPP 模式分析

1.1 PPP 融资模式

PPP (Public-Private Partnership)模式即公私合作模式,是政府与私有部门共同投资、风险分担建设公共基础设施的一种融资模式。广义的PPP包括任何涉及私有部门融资的公共基础设施建设模式,无论短期与长期,无论是否参与运营;狭义的PPP则一般指合同周期在20、30年以上,私有部门参与投资和运营,运营方全程介入项目规划设计阶段的公私合作模式[2](欧盟PPP绿皮书的定义)。2014年11月,国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014] 60号),将PPP定义为政府和社会资本合作。

在狭义PPP模式下,鼓励社会企业与公有部门进行合作,参与公共基础设施的建设,双方通过协议的方式明确共同承担的责任和风险,明确各方在项目各个流程环节的权利和义务,最大限度地发挥各方优势,使合作各方可以达到更为有利的结果。城市轨道交通在PPP模式下,可以通过招商(或招标)引入社会投资人(联合体)作为特许经营者,公有部门与特许经营者签订特许经营协议,授予特许经营者全项目15~25年的特许经营权,社会投资人与政府投资平台公司共同组建PPP项目公司,完成工程项目的建设及特许运营。PPP项目公司由社会投资人控股,政府方参股并行使监管权,政府与社会投资人签署正式的PPP合作协议与特许运营协议。在特许经营期内,由PPP项目公司负责轨道交通项目的运营管理,包括线路运营管理、全部设施的维护、资产更新改造和追加投资,以及授权范围内的非票务经营;政府在特许经营期内向PPP项目公司支付财政补贴(影子票价)。在特许经营期末,PPP项目公司将全部项目设施完好无偿地移交给政府指定部门。

1.2 公有部门PPP模式分析

公有部门采用PPP模式,主要解决短期资金短缺与投资效率低下的问题。

(1)解决短期资金短缺的问题。城市轨道交通项目投资巨大,部分线路每公里造价甚至会突破10亿元。根据北京市远期轨道交通线网规划,北京市城市轨道交通建设面临巨大的资金缺口[3],建设成本难以回收,运营收入甚至不能覆盖运营成本,造成开通一条线路,有可能产生一个新的补贴负担,如近些年北京对城市轨道交通运营年补贴高达40亿元以上(不含备品备件的采购成本)。因此,采用PPP模式拓宽融资渠道,缓解公有部门短期资金短缺。2003年11月17日,为破解轨道交通建设的资金瓶颈问题,北京市委、市政府从建设科学的体制机制和建立现代企业制度上入手,将原北京地铁集团公司改组,分别成立了北京市基础设施投资有限公司(以下简称“京投公司”)、北京市轨道交通建设管理有限公司和北京市地铁运营有限公司,科学划分和界定3家公司的职能定位,赋予京投公司承担北京市基础设施项目的投融资和资本运营的任务。为解决600多亿元的资金来源,京投公司开始着手研究PPP模式在国外基础设施领域中的应用情况,并试图以PPP模式完成北京地铁4号线的融资重任。北京地铁4号线的建设和投入运营,开创了我国“PPP模式”先河,同时还为国内其他轨道交通的建设融资探索出一条崭新的模式和可以借鉴的道路。在2008年以后“扩内需、保增长、促发展”的宏观经济政策背景下,北京地铁4号线对国内其他轨道交通的建设起到了示范作用。

(2)解决投资效率低下的问题。传统轨道交通投融资模式公有部门全权负责投资建设和运营,导致项目其他参与方既没有动力优化设计、节约投资,也没有动力提高管理水平、降低运营成本,负责轨道交通管理的公有部门难以区分亏损额中哪些是轨道交通项目本身的公益性导致的,哪些是其他参与方的效率低下导致的,最终建设成本的增加和运营亏损全部由公共财政买单。利用PPP模式的长期性,政府可以制订相关标准,锁定补贴额度,这样PPP项目公司可以建立起提高效率、降低成本、提高收益的激励机制,如伦敦地铁更新改造采用PPP模式,主要解决伦敦地铁公司(公有)投资效率低下问题[4]。北京地铁4号线采用PPP模式主要是引进香港铁路有限公司运营管理经验,增加市场竞争,解决单一公有部门运营竞争力不足导致的效率低下问题[1]。考虑到轨道交通行业特点、社会投资者投资能力和城市轨道交通运营经验和能力,北京地铁4号线初期锁定“西门子-中铁建联合体”和“香港地铁-首创联合体”2家。通过与2家联合体的多轮竞争性谈判[5],经北京市政府有关部门同意,最终“香港地铁-首创联合体”凭借良好的资信、雄厚的资金实力、丰富的运营经验、先进的管理理念等因素被选定为PPP模式中的社会投资者。

1.3 社会资本参与PPP模式分析

社会资本参与PPP模式一是为以盈利为目的,发挥提早进入优势;二是提高社会资本的自主决策权。

(1)以盈利为目的,发挥提早进入优势。社会资本在项目准备时期就介入论证,有利于尽早确定项目融资可行性;共同商讨项目建设过程中所采用的技术方案,有利于发挥社会资本的专业与经验优势。北京地铁4号线的投资划为A和B 2个部分,A部分主要包含前期工作、征地拆迁、洞体等土建投资和建设,由政府投资,B部分包含车辆、信号、自动售检票系统等机电设备的投资和建设,由“PPP项目公司”承担投资,而其建设都由“PPP项目公司”承担,有助于社会资本提早进入,发挥专业优势。在北京地铁4号线特许经营协议中,政府通过一定的手段对成本与收入的差额进行补偿,使企业能够产生合理的经营利润,北京市政府在税收及地铁沿线土地相关权益开发上给予私人部门优惠, 以使项目具有商业性。北京地铁4号线PPP模式不仅引入了香港铁路有限公司运营管理经验,而且在运营阶段产生的客流效益也使香港铁路有限公司获得了良好的收益,产生了巨大的示范效应[6]。

(2)提高社会资本的自主决策权。社会资本可以承担城市轨道交通设计、建设、设备、车辆、运营维护基础设施的大部分工作。在风险最优分配的激励约束机制下,社会资本也有足够的动力,统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运营维护成本,在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期成本,提高自身收益水平。在北京地铁4号线PPP模式的执行过程中,在风险分配机制的激励约束下,香港铁路有限公司对运营管理、设备维护等都进行了精细化的管理,从而提高了自身的收益水平[1]。

1.4 PPP 模式应用效果

城市轨道交通项目建设成本和质量虽然难以控制,但是运营效率却可以轻易地监测[7]。工程建设质量最终会反映到运营成本中,如果隐蔽工程建设质量不高会造成后续运营维护成本提高。简单来讲,工程建设施工过程监管难度较大,而运营效率可以用发车对数、车公里、人公里等指标直接衡量。采用PPP模式,政府以购买服务的理念,只关心购买了多少“车公里”服务,至于设备设施的质量、前期投入和后期运营成本的关系,无需过多考虑,大大降低了政府的管理成本和成效。从这个角度讲,城市轨道交通项目适于采用PPP模式。

2 城市轨道交通 PPP 模式主要问题

从目前国内外城市轨道交通PPP项目的实施效果看,虽然部分项目取得了成功,但由于起步晚亦有不少失败的案例。纵观国内外案例,PPP项目失败的主要原因可以归结为一条:私有部门盈利困难,PPP公司难以为继。对于轨道交通PPP项目,公共财政附加投资加补贴的情况下仍然无法盈利,原因主要有以下2点:成本大幅增加和实际收益低于预期。而风险分配机制设置的不合理,则会加剧上述2个原因的后果[8]。

2.1 成本大幅高于预算

城市轨道交通工程由于其复杂性和长期性,建设成本难以准确估算。城市轨道交通建设涉及十多个专业,且属于地下工程,隐蔽性强,建设成本总是被低估。这点在伦敦地铁PPP项目中表现尤为突出。该项目将伦敦地铁的资产转让给2个PPP项目公司(其中Metronet由设备厂商加拿大庞巴迪公司、咨询公司英国阿特金斯集团和英国泰晤士水咨询公司等公司参与组成),运营期30年,合同额169亿英镑。PPP项目公司负责车辆、信号、轨道及车站和隧道土建设施的更新、维护,地铁公司按约定向PPP项目公司支付服务费。项目从2002年签订合同实施开始,即出现严重的成本超支问题。产生问题的主要原因为一方面合同签订时伦敦地铁资产状态难以评估;另一方面由于翻修标准难以量化,导致翻修的成本也难以估算[4]。地下车站的翻修成本很快超出相机合同(Contingent Contract)规定的附加量,达到预算的2 ~ 3倍以上[7],轨道的维修也超支了60% (5 900万英镑)。即便如此,公有运营公司认为维修后的工程质量不达标且拖后严重,造成运营困难。至2005年,PPP项目公司已经比合同前7年半的预算多花费了5.66亿英镑。合同规定的8 900万英镑浮动额没有消化超支风险。由于成本的大幅增加,直接导致该PPP项目公司于2007年被政府接收。据估算,与政府部门融资相比,伦敦地铁PPP项目导致公共财政损失达1.6亿~ 4.1亿英镑。

即便较为成功的马德里机场延长线PPP项目,建设成本也超支20% (高达6 300万欧元)。由于该项目工程量较小,只有2.5 km,工程条件相对简单,成本超支最终没有导致项目失败,但超支部分的补偿成为一个遗留问题[9]。

造成这种结果的原因主要是社会资本进入时机较晚,没有参与重大决策和技术方案的论证或者参与较少,以及城市轨道交通工程本身的复杂性。由于轨道交通为公益性基础设施项目,涉及公共服务和民生大计,社会资本以盈利为目的,当其无利可逐的时候参与的动机不足,甚至会在中途选择退出,而政府方面为保证项目最终的成功,往往选择公共财政兜底来促使保障项目的推进。而资金来源有相当一部分是银行借款,这会推高地方政府的隐性债务,造成长期债务风险。北京地铁4 号线项目引入社会资金46 亿元,但每年的政府补贴却达到7 亿元左右,运用PPP 模式目的是节约政府资金,但有的时候却只是把短期负债变成了长期负债,没能充分发挥PPP 应有的作用。

2.2 收益大幅偏离预期

城市轨道交通的运营收入主要依据是客流,所以收入预测的实质就是客流预测。由于客流预测的不稳定性,实际客流大幅低于预测,导致预期收入的大幅降低成为PPP项目失败的另外一个原因。早在2002年伦敦地铁PPP合同签订时,曼彻斯特大学的Shaoul教授就认为该项目风险巨大,除了成本问题,40%的客流增长预测也是过于乐观[10]。

由于票务收入不能完全平衡社会资本方的投入成本,需要政府对PPP项目进行补贴,保证财务可持续性。对于PPP项目政府方的补贴额和社会资本的收益与客流预测是密切相关的,而根据目前国内已经开通的轨道交通客流情况来看,由于客流预测的不稳定性,往往需要双方重新商谈,确定一个各方认为合理的客流预测值作为补贴的基础。

年政府补贴额计算公式为:年政府补贴额 = 约定收益率反算的影子票价×按客流量风险分担机制确定的各年客流—各年实际票务收入。由于客流预测不确定性大,一般会设定α%的浮动。实际客流量与预测客流量相差±α%以内时,PPP公司自行承担风险;超过α%以上的部分,政府可分享收益;实际客流低于-α%的部分,政府支付PPP公司额外补贴。如果实际客流大幅偏离预测客流,严重影响PPP公司的财务可持续性,就会有退出风险,政府不得不接收项目,最终增加了政府的实际总投入增加。

2.3 风险分配不合理

跟预期相比,成本增加和收入降低都属于风险问题。如果合同中风险分配设计不合理,会加剧上述2种后果,最终导致PPP项目的失败。轨道交通PPP项目周期长、系统复杂、参与者众多、风险大且难以准确评估,对合同设计尤其风险分配设计要求较高。风险分担设计有一些重要的原则,例如,某种风险应该由最能承受这种风险的部门更多地承担[11];政策风险应该更多由公有部门承担。风险分配的设计应起到过程控制的作用,及时对成本、收益等不确定做出反应。然而由于实施过程的复杂性,使得比较好的风险分担原则难以体现在合同条文上。伦敦地铁PPP项目中,私有部门负责筹措的资金中只有12%属于自有,88%为较高利息的银行贷款,而英国交通部承诺担保贷款部分的95%。实际上交通部根本没有参与该PPP项目,承担了如此高的风险,却没有途径管理该项目,最终只能承担项目失败造成的银行贷款赔付。由于公有部门几乎承担了所有风险,私有部门几乎不承担风险,导致私有部门并不特别关心项目成败。另外由于其中一个PPP项目公司Metronet采用了绑定供应(Tied Supply)的机制,升级改造伦敦地铁所采购的设备和服务都来自于其母公司,也就是PPP参与方加拿大庞巴迪公司、英国阿特金斯集团等私有部门,所以无论项目最终结果如何,私有部门都在项目改造升级过程中获得了收益,导致公有部门承担了多余的风险。这种机制还会导致对现存问题的纠偏难以开展,伦敦地铁公司甚至无法从Metronet获取足够的成本数据,评估成本远超预期的原因,更无法找到降低成本的方法。

北京地铁4号线特许经营协议中拟约定[12]:若各运营年度按实际运营票价实现的平均人次票价收入水平低于调整后的测算平均人次票价收入水平,差额部分由市政府给予补偿;若客流低于预测客流一定比例(具体比例另行约定) 时,政府将减免特许经营公司应支付的A部分租金;如果连续3年实际客流均低于约定客流的一定比例,且特许经营公司连续3年亏损,北京市政府同意用补贴方式进行协商;如2年内无法就补贴额度达成一致且在特许经营公司要求的情况下,政府有义务收购社会投资者在特许经营公司的股权,股权收购价格为经审计的账面净资产值或双方同意的公允价格。实际上,这是一种政府兜底行为。

2.4 城市轨道交通PPP模式需要注意的问题

城市轨道交通领域PPP项目至始至终都有怀疑的观点,归纳起来主要有以下方面。

(1)城市轨道交通本质上有公共产品的属性,盈利性差,因而大部分城市都是公有部门拥有和运营。即使PPP引入私有资本,不过是推迟而非降低公共财政投入,且融资成本更高。据相关测算,政府借款或债券,融资成本约为4% ~ 5%,而PPP实际成本可高达20%[9]。

(2)虽然将轨道交通作为准公共品,通过项目拆分,政府投资建设部分设施、运营补贴、轨道交通房产增值税[13-14],可以人为提升轨道交通盈利能力,并将其作为市场产品,从而实现市场化融资,如北京地铁4号线政府投资车站和隧道等土建工程部分,理论上合乎逻辑,但只要有公共财政的投入,必然导致拆分界面的难以区分和补贴额的难以确定,公共财政的投入难以收回,进而使得PPP的“效率”优势受到削弱[7]。

(3)私有部门往往是以牺牲服务质量、增大运营安全风险为代价获得高效率的。对于轨道交通这种复杂系统,降低人员和设备维护成本,其效果并不是即时的,政府也难以监管,可是一旦发生事故,后果非常严重。英国铁路全盘私有化后3次严重的脱轨、相撞事故,说明了私有部门在压缩运维成本方面的无节制性[13]。

3 国内发展城市轨道交通项目PPP模式的措施建议

在国有经济占据主导地位的市场经济体制下,对于投入巨大的城市轨道交通项目,有财力和能力投资的社会资本,几乎都是国有企业,目前国内大多数地铁PPP项目,实质上是公有部门和国有企业的合作。这是国内PPP模式的最大特点,给PPP模式提供了新的机遇和挑战。对于机遇,有能力有意愿进入轨道交通领域的社会投资者多为国有企业,这一方面为中国轨道交通PPP的实施提供了雄厚的资金,另一方面当项目出现问题时,政府可以作为强有力的协调人,保障项目的推进。同时,这也意味着社会投资人不是真正的自由市场主体,不会严格按照风险、投资回报评估和参与投资。在国家推动混合所有制的大背景下,为利用PPP模式推进公共基础设施的有效供给,要求做到以下方面。

(1)降低公共部门债务风险。实行严格的资本金比例,对于资本金部分严禁采用PPP模式。这样不仅有利于预防政府的隐性债务,同时占用社会资本长期资金的额度也会下降,减轻社会资本长期资金压力。

(2)加强政府职能转变,“让专业的人做专业的事”。轨道交通项目较为复杂,运营管理的专业化要求较高,更适合引入专业化的社会资本来负责设计、投资、建设和运营维护。政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”,减少对具体事务的管理,降低管理成本,加强对建设和运营过程的监管,制订结束期的移交标准并严格执行。

(3)优化项目风险分配。探索在项目决策阶段让社会资本参与的体制和机制,风险共担。加强项目参与方的责任分配优化和奖惩制度建立,对于项目预期最优目标参与各方(政府、私有部门、咨询、顾问)都负有一定责任,避免让任何一方兜底。对于PPP模式下的谈判基础数据如客流预测等设置置信区间,对于实际操作过程中超出部分无论正负均给予惩罚,避免任何一方追求自身利益最大化而不顾项目整体目标的行为。

4 结束语

我国目前已经有43座城市批复城市轨道交通的建设规划,大多数市区人口规模达到100万人以上的城市都在筹划轨道交通建设。随着城市轨道交通在国内大规模的建设投资,融资模式也呈现多样化的发展趋势,PPP模式已经成为轨道交通建设融资的主要趋势。研究结合国内外PPP项目的实施案例,对城市轨道交通PPP项目经验和启示进行分析,聚焦运营期间成本和财务问题,以期降低轨道交通建设引起的债务风险,加强政府职能转变,优化项目风险和利益分配机制,促进轨道交通的可持续发展。

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