铁路建设工程单价承包合同模式探讨

付永乐

（中国国家铁路集团有限公司工程管理中心，北京 100038）

0 引言

在国家加快经济结构调整，大力推进“一带一路”倡议的大背景下，铁路建设持续保持高位运行，铁路建设目前广泛采用的施工总承包合同模式已经不能完全适应铁路建设的发展，创新工程建设合同管理模式，提高工程建设管理水平，在铁路建设中逐步推广单价承包已势在必行［1-4]。

1 建设工程合同管理模式

建设工程合同按不同的标准，划分为不同的类型。不同类型的施工合同有着不同的应用条件，对应合同各方的权责和承担的风险也不相同，其合同类型的选择受项目的建设规模、建设工期、竞争情况、复杂程度、设计精度和深度、准备时间以及外部环境等多种因素的影响。

1.1 国际通行的主要合同格式与模式

国际咨询工程师联合会（FIDIC）于1999年出版了4本合同标准格式。其中《施工合同条件》适用于单价承包合同；《生产设备和设计施工合同条件》（DB）即设计施工总承包合同，为总价承包合同；《设计采购施工（EPC）/交钥匙合同条件》即EPC 工程总承包合同，为总价承包合同，较DB 工程总承包合同风险更大，由雇主直接管理承包商的合同模式，不再委托工程师进行管理；《简明合同格式》是一种适用于单价承包或设计施工总承包的合同，较少采用［5]。

1.2 我国主要合同类型与格式

1.2.1 合同类型

根据合同计价方式的不同，我国建设工程合同主要分为总价合同、单价合同和成本加酬金合同3 种类型［6-7]：

（1）总价合同。适用于工程量不大且能精确计算、工期较短、技术不太复杂、风险不大的项目。其中固定总价合同适用于工期不超过1年且要求十分明确的项目，可调总价合同适用于工期1年以上的工程，发包人承担通货膨胀等不可预见因素的主要风险。铁路工程总承包和施工总承包合同，是围绕铁路建设工程投资控制，在可调总价合同基础上的扩展。

（2）单价合同。适用范围较宽，可以广泛使用。其特点为：一是量价分离、风险共担。项目实施中规定的工程量变化幅度范围内，合同单价保持不变，施工单位承担价格风险，不承担数量风险，建设单位承担工程数量风险，体现公平、公正，风险分担合理。二是按图验工、据实计价。能够对施工单位实际完成的施工图（含变更设计图）工程量据实验工，按合同约定单价据实计价。超出规定工程量变化幅度范围的计量项目价格可按合同约定调整，工程量清单数量与施工图数量差可据实增加清单价格。三是接轨国际与国内其他行业，便于管理。与FIDIC合同条件和国内其他行业大部分采用的承包模式基本一致，便于合同管理，合理控制投资，保证工程质量，有效管理工程进度，公正维护合同双方利益。四是责权统一、提升建设管理水平。参建各方责任界面更加清晰，有利于落实责任追究制度，有利于提高建设项目管理水平。相较于总价合同，可一定程度减轻承包人为降低成本导致的施工质量下滑问题。

（3）成本加酬金合同。目前，成本加酬金合同在建设工程施工合同中较少，其特点是发包人承担项目实际发生的一切费用及全部风险，承包人不承担风险。

1.2.2 合同格式

1999年以来，国家相关部门陆续制定并下发了若干格式文本，主要包括：

1999年，相关部门参照FIDIC文本出版了合同标准格式，制定了相应的招标文件与合同标准文本。

2007年，国家发展和改革委员会等9部委局联合制定了《〈标准施工招标资格预审文件〉和〈标准施工招标文件〉试行规定》（简称九部委56 号令），适用于单价承包合同。

2011年，9部委又联合制定了《标准设计施工总承包招标文件》，适用于设计施工一体化的工程总承包项目，即DB模式。

2011年，住房和城乡建设部等颁布了《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（试行），并于2017年进行了修订，适用于EPC工程总承包模式。

2 建设工程承包模式现状

2.1 国际工程项目

单价承包模式是目前国际通行的承包模式，被广泛采用。随着“一带一路”倡议的推进，一些对基础设施有需求的国家和地区，受困于自身的经济、技术和管理力量，更多的采取了EPC 工程总承包的模式，但该模式与传统的固定总价合同在本质上具有较大区别，在风险分摊上也更为合理，可调合同价款的范围进一步扩大。如雅万高铁EPC 工程总承包项目合同中很多费用是可以调整的，并不是传统意义上的固定总价合同［8]。

2.2 国内其他行业

我国公路、水电、建筑、市政等其他行业普遍采用单价承包模式，更为合理地分摊承发包双方的风险。随着国家相关政策的调整，建筑业进一步转型升级，EPC工程总承包模式已进入一个较快的发展阶段。

2.3 铁路行业

铁路行业自大规模铁路建设以来，铁路建设项目普遍采用的是施工总价承包模式，这种模式与国际和我国其他行业存在明显区别，是铁路行业独有的一种总价承包模式，采用单价合同相关条款加总包风险包干费的形式。由于铁路行业还有清理概算这一建设过程中的特有阶段，实际最终执行的结果既不是严格意义上的总价合同，也不是单价合同。单价承包模式在铁路一直未被普遍采用，仅在部分项目试点和非控股项目上采用，如成兰铁路、蒙华铁路和鲁南高铁等铁路项目，2018年原铁路总公司开始大力推进单价承包模式，在明确上海至苏州至湖州铁路等6个项目开展单价承包试点工作基础上，又增补了常益长铁路采用单价承包模式。工程总承包模式在铁路行业仅在部分项目试点应用，如张集铁路和克塔铁路采用了设计施工总承包模式（DB），自2017年原铁路总公司在非控股铁路项目开始推行EPC 工程总承包模式以来，已实施的有杭绍台及盐通铁路等项目。

3 铁路施工总价承包存在的弊端

铁路大规模建设以来，无论建设项目的具体适用条件如何，普遍采用施工总价承包模式，根据实际的合同执行情况，已暴露出诸多弊端［9-10]。

3.1 风险分摊不尽合理

在工程招投标阶段，如兰渝铁路、大瑞铁路、大保铁路等部分铁路建设项目，未考虑设计深度、地质复杂程度以及标段之间的风险程度等因素，统一将各项目和标段的风险包干费费率、Ⅱ类变更设计的限额按同一费率和额度设置，造成地质复杂、风险较高的项目或标段投资严重紧缺，工程进展举步维艰，而工程较为简单、风险较低的项目或标段反而利润较大，违背了高风险高回报的基本原则。初步设计阶段招标的建设项目将施工图量差纳入风险包干范围，使风险失衡更为严重，同样标的额相近的标段，有的正负差绝对值能达到几千万或上亿元，合同执行过程中，正量差较难支付，负量差很难扣回，加剧了风险分摊的不合理性。

3.2 影响变更设计管理

限额以下的Ⅱ类变更设计按合同约定属于风险包干费范围，由此普遍存在建设单位管理上重视不够的情况，特别在风险分摊失衡因素的推动下，部分项目出现了管理混乱，甚至存在人为合并变更设计以期达到Ⅰ类变更设计或限额以上（正变更）Ⅱ类变更设计，拆分负变更设计以期达到Ⅱ类变更设计的限额以下在风险包干费支出的情况，从制度设计对变更设计的管理构成了障碍。

3.3 部分费用处理不及时

按照施工总承包合同约定可调整的费用，主要集中在变更设计和材料价差等方面，但在铁路建设过程中，由于一些特殊的非施工单位责任情况存在，较多地出现了一些额度较大甚至超出承包人承受能力的费用，由于合同约定过于严格，大多数建设项目的这类费用在建设过程中无法及时进行处理，多是待清理概算时由审查部门明确处理意见后再解决，形成了长期占压施工单位资金，甚至影响工程正常推进的情况。

3.4 竣工结算和固定资产组固难度加大

由于风险包干费的额度以及施工图量差的处理原则等问题（以初步设计招标的工程更为严重）的存在，必然造成实际竣工的工程数量与竣工结算的工程数量不能完全匹配的情况；同时大量特殊原因引起的费用在清理概算后要突破原合同签订补充协议，承发包双方往往需要长时间的谈判过程。这就造成大部分建设项目竣工结算和固定资产组固工作严重滞后，有的项目清理概算批复多年后仍无法办理竣工结算。

3.5 对工程本身的不利影响

施工总价承包合同对工程本身也会产生诸多不利的影响，主要体现在质量、安全和进度方面。如实际揭示的隧道围岩级别较原设计变好，施工单位考虑到施工产值而不进行设计优化，浪费了投资并影响工程进度；相反，如果实际揭示的地质情况较原设计变差，施工单位考虑到不能调整合同价款则按原设计施工，因此会影响施工安全，并对工程质量产生不利影响和为运营期留下隐患。

4 铁路推行单价承包存在的主要制约因素

对于绝大多数铁路建设项目来说，单价承包模式是较为适宜的一种承包模式，但制约铁路建设项目实施单价承包仍然存在一些制约因素和问题，一定程度上限制了单价承包模式在铁路行业的推行。

4.1 认识误区

受铁路行业长期实施施工总承包管理思维限制，部分从业人员在单价承包工作经验及知识储备方面存在不足，在认识方面存在误区。

4.1.1 单价承包会增加管理工作量

在施工总承包管理模式下，铁路行业一直沿袭着项目收尾销号后进行概算清理的传统，由于部分建设项目投资过程管理没有跟上，存在变更设计、材料价差调整和费用处理等工作延迟到清概阶段处理的情况，形成了建设过程中处理问题偏少，项目竣工后集中处理的情况。而单价承包，强调的是投资的过程控制，在建设过程中建设单位将变更设计、材料价差和相关费用等及时处理，而非拖延到概算清理阶段，总体而言并未增加工作量。从2种承包合同性质上讲，单价合同相较施工总承包合同模式，只是对承发包双方承担的风险分摊不同，合同与投资管理的工作量是一样的，并没有实质上的增加。产生这种错误认识的原因，主要是部分铁路建设单位对投资的过程管理不重视，部分建设项目施工总价承包合同管理不到位，由此造成了错觉。

4.1.2 单价合同容易导致投资管理失控

从铁路投资控制中出现的问题来看，部分铁路项目存在建设和设计单位对工程数量控制偏弱的情况，进而认为单价合同下数量容易失控。而从目前施工总承包合同执行情况来看，由于风险发生严重偏移，部分初步设计阶段招标的项目总价承包合同并没有得到严格执行，绝大部分建设项目均突破原合同约定处理了施工图量差、三电迁改、临时用地、新增工程和其他相关费用；同时，在风险包干费控制方面，部分建设项目的部分标段缺乏具体的变更设计等实物量支撑，多以不可调整的地材价差（一定幅度范围应为综合单价风险，超出风险应根据合同确定是否调整）为基础验工计价，相比单价合同的投资控制更为宽松。总的看来，无论单价合同和施工总承包合同，投资控制的好坏都是以设计质量为前提的，在相同设计情况下，单价承包合同只需要对数量进行有效控制（主要是变更设计），并不意味着容易造成投资失控，从实施项目执行的情况来看，单价承包模式很好地实现了投资控制目标。

4.1.3 在合同模式选择上认识模糊

长期以来在铁路建设过程中，各级管理人员经常对合同管理模式存在不同争议，具体选择时也不敢突破传统模式。客观上讲，3种合同模式在选用时本无优缺点之分，只有适不适合之别，采用科学的管理方法和适合的合同模式才是建设管理的根本。对于大多数铁路建设项目来说，单价合同较为开放，适宜优先采用；对于部分工程量不大且能精确计算、工期较短、技术不太复杂、风险不大的项目，可以采用施工总价承包合同模式；对于部分较为复杂、风险较大的项目，即需充分发挥设计单位作为总承包商的优化设计优势，又需扩大部分可调合同价款的约定的，也可采取工程总承包合同模式。

4.2 政策配套

铁路行业现有的建设管理制度办法和相关政策大部分是基于施工总价承包模式制定的，如推行单价承包模式，现有的政策配套还需进一步补充完善。

4.2.1 单价承包相关制度办法需完善

涉及合同与投资管理的相关制度办法需进一步修改完善，如招投标实施细则、变更设计管理办法、验工计价办法、材料价差调整办法等，均是基于施工总价承包合同制定的，若推行单价承包模式，则需修改完善。

4.2.2 工程量清单计价指南需完善

原铁道部颁布的工程量清单计价指南在总价承包模式下的作用不突出，随着执行过程过暴露的部分问题，原指南清单子目的设置深度需要进一步研究，以便为单价承包提供最基本的保证，合理分摊承发包双方的风险，便于项目管理。

4.2.3 优化设计不足

由原铁路总公司发布的《铁路基本建设项目投资管理办法》明确了实施阶段的优化设计奖励政策，但其不适应于总价承包合同，从目前几个单价承包的项目以及实施EPC 工程总承包的项目优化设计的力度来看，铁路建设项目的优化设计空间还有待进一步挖掘。

4.2.4 工程保险管理不到位

在总价承包模式下，工程保险费包含在总承包风险包干费中，由施工单位自行投保，受施工单位对工程保险的认知不足和各种利益的驱动，目前工程保险较为混乱，普遍存在没有对建设项目进行风险评估，投保范围确定不合理，保险的针对性不强，既浪费了建设投资，又没有真正起到建设单位转嫁风险的作用和效果。在单价承包模式下，由于风险的变化，督促建设单位和施工单位更重视工程保险的管理，将更有利于投资及风险的管理，如蒙华铁路和鲁南高铁均没有购买工程保险，出现险情由建设单位依规赔付，目前基本没有支出或极少支出。

5 铁路推行单价承包的环境条件

近几年，随着铁路建设管理制度的不断完善和管理水平的不断提升，以及国家相关政策的不断调整，铁路建设项目合同推行环境发生了一些变化，为单价承包推广创造了积极的条件。

（1）铁路建设项目在单价承包取得了很好效果和经验。从蒙华铁路、鲁南高铁和成兰铁路实施单价承包的效果来看，部分铁路建设单位已围绕单价承包模式进行了很多有益的探索，在招投标范本、合同文本、清单子目设置、计量规则及工程优化设计等方面总结了大量宝贵经验，对建设项目质量安全和进度起到较好的促进作用，项目投资也得到有效控制。铁路系统也正在大力积极推进单价承包试点工作，加强对路内外单价承包模式的调研，研究制定相关配套制度或办法，强化专业人才的培养和培训，积极地为全面推行单价承包进行准备。

（2）铁路已全面实现施工图阶段招标。铁路建设项目从2010年起推行施工图阶段招标，施工图设计及审查工作有序进行，从源头上消除和斩断了施工图量差这个投资管理最大的盲区和利益链条，推行单价承包具备更加充分的基础和条件。

（3）铁路信息化技术的发展提供了很好的保障。铁路建设信息化建设的快速推进和BIM 技术的广泛应用，使现场工程进度和数量的控制逐步变得更简便更准确，也为推行单价承包投资过程控制提供了技术保障。

（4）我国铁路发展及国外“一带一路”推进为铁路推行单价承包提供了更广阔的平台。我国公路工程和地铁工程以及国际类似工程，绝大部分项目也采用了单价承包模式。从铁路投资十三五规划看，铁路建设近几年仍将保持高位运行。高铁作为一张靓丽的名片已逐步走出国门，铁路建设项目推行单价承包模式能较好地实现与国际和我国其他行业的接轨，更好地服务“一带一路”倡议的推进。

6 相关建议

（1）大力推广单价承包模式。我国铁路建设在一定时期内还将持续高位运行，中西部铁路尤其是西南山区铁路建设的比重也在逐渐加大，地质条件和自然环境也变得更加复杂和恶劣，建议铁路新开项目在单价承包试点的基础上，对于适合于施工总承包的项目，如川藏铁路等项目，应大力推广单价承包合同模式。

（2）完善相关制度办法。建议充分对各行业单价承包管理经验进行调研，在总结各行业经验基础上，对铁路现行招投标实施细则、变更设计管理办法、验工计价办法、材料价差调整办法等制度办法全面梳理，并修改完善，使之适应于单价承包模式。

（3）完善工程量清单计价指南。建议在深入总结铁路单价承包试点经验基础上，对铁路现行工程量清单计价指南进行修改完善，使之具有良好的可操作性，更适应于单价承包计价。建议授予建设单位根据项目具体情况修改和完善清单的权力。

（4）完善单价承包合同范本。建议结合路外调研及路内试点项目经验总结基础上，对铁路既有单价承包合同范本进一步修改完善，特别是暂列金额的设定和使用，以及合同中工程保险、价差调整、单价变更等重要条款的设定，要与单价承包模式相匹配。建议授予建设单位根据项目具体情况修改和完善的权力。

（5）研究材料价差调整原则和方式。建议在铁路现行材料调差政策基础上，进一步研究价差调整原则、范围及方式。重点对价差系数法调整和指数法调整进行研究，深入对地材价差调整方式进行研究。

（6）加强建设管理力量。建议重点配齐配强工程技术部门专业力量，单独设立合同与投资管理部门，加大工程数量管理及投资过程管理力度，加大合同与投资管理人才培养。