河长制湖长制的建立与深化

孙继昌

（中国水利工程协会，100055，北京）

自两办 《关于全面推行河长制的意见》印发以来,短短两年时间，31个省（自治区、直辖市）建立了河长制湖长制，如期实现了中央确定的阶段目标，百万河长湖长上岗履职，河湖管理和保护发生重大转变，得到全面加强，河畅、水清、岸绿、景美的河湖景象逐步显现，河湖面貌大为改观，人民群众的获得感、幸福感、认同感不断提升，全社会关爱河湖、保护河湖局面基本形成。河长制湖长制作为河湖管理和保护的一项重大制度创新，表现出特有的生机和活力。

一、河长制湖长制的建立与进展

1.河流湖泊的基本情况

我国江河湖泊众多，据第一次全国水利普查资料，流域面积50 km2及以上的河流有45 203条，总长度150.85万km。湖泊常年水面积大于1 km2的自然湖泊有2 865个，水面总面积7.8万km2。另外，还有大中小型水库98 000余座，也是人工湖泊。

2.河流湖泊的功能作用

水是生命之源、生产之要、生态之基。江河湖泊是水资源的载体、洪水的通道，是生态系统和国土空间的重要组成部分。江河湖泊具有重要的资源功能、生态功能和经济功能，在防洪、供水、发电、灌溉、航运、生态、环境等方面发挥着重要且不可替代的作用。江河湖泊是人类文明的摇篮，孕育了人类的文明，从大河文明可知，尼罗河诞生了古埃及文明，幼发拉底河和底格里斯河诞生了古巴比伦文明，恒河和印度河诞生了古印度文明，黄河、长江孕育了华夏文明。世界上古老悠久的城市都产生在河流两岸，如没有塞纳河就没有巴黎，没有泰晤士河就没有伦敦，没有台伯河就没有罗马，没有渭河就没有西安，没有永定河、潮白河就没有北京。

我国很多城市和地方均因河湖而名，因河湖而兴。江苏因长江、淮河、大运河、太湖、洪泽湖而兴；“上有天堂，下有苏杭”，江南的富庶和美丽，主要得益于长江、钱塘江、太湖、西湖等；此外，湖南得益于湘资沅澧四水、洞庭湖；湖北得益于长江、汉江、洞庭湖、洪湖；江西得益于赣抚饶信修五河、鄱阳湖；大美青海得益于青海湖、三江源；辽宁因辽河而兴，因辽河而名。

3.河湖管理保护面临的形势

我国一直重视河湖管理和保护工作，先后出台的《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国河道管理条例》等都有明确法律规定。水利部门严格涉河建设项目审批，严打围垦湖泊、挤占河道、非法采砂，环保部门常抓环保“风暴”行动，从实施三河三湖水污染防治“零点行动”到环保督查等，取得一定成效。但水资源短缺、水生态损害、水环境污染、河湖功能萎缩等问题依然突出。这些问题表现在河里水里，但根子在岸上，主要原因是：利益驱使，知法犯法；政出多门，职能交叉；缺乏统筹，难以协调；执法困难，监督乏力。

4.河长制湖长制的探索和建立

2007年太湖大面积暴发蓝藻，引发江苏无锡水危机，2007年8月，无锡市在全国率先实行由地方行政首长负责的河长制。其后，江苏、浙江、江西等地为加强河湖管理和保护进行了有益探索。水利部在总结各地河湖管理和保护经验及做法的基础上，2014年印发《关于加强河湖管理工作的指导意见》（水建管 〔2014〕76 号），明确要求各地创新河湖管理模式，实行政府行政首长负责的河长制。

河长制这一新生事物受到中央的高度关注。2016年10月11日，习近平总书记主持召开中央深改组会议，审议通过《关于全面推行河长制的意见》。2017年11月20日，习近平总书记主持召开中央深改组会议，审议通过《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》。

全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。

5.河长制的实施进展情况

根据水利部河长制办公室统计，全国31个省份已明确全面建立河长制。60名省级主要负责同志担任省级总河长，其中29个省份书记任总河长；409名省级领导担任本行政区域内主要河湖的省级河湖长，另有14名省级主要负责同志同时兼任主要河湖的河湖长；31个省份建立了省、市、县、乡、村五级河长体系，河长总数超过120万人，其中省、市、县、乡四级河长超过32万人，村级河长（含巡河员、护河员）94万多名。

在河长制推进中,省、市、县级河长制办公室全部设立。山西、吉林、江西、四川、湖南、广西、浙江、海南、西藏、新疆等10个省（自治区）明确由副省长（副主席）担任省级河长办主任。省、市、县、乡四级工作方案均已印发实施。

省、市、县河长会议制度、信息共享制度、信息报送制度、工作督察制度、考核问责与激励制度、验收制度等6项工作制度已全部出台。

至2018年年底，纳入全国水利普查名录2 865个湖泊，及名录外1.2万个湖泊（含水库、人工湖泊）完成分级分区湖长设立；设立省、市、县、乡级湖长2.4万名，85名省级领导担任82个湖泊 （含湿地）、26个水库最高级湖长；29个省份将湖长体系延伸到村级，设立村级湖长3.3万名。

二、河长制湖长制的特点与创新

1.先进理念，引领发展

全面推行河长制湖长制，很好地贯彻了十八届五中全会创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念；十九大绿水青山就是金山银山、统筹山水林田湖草系统治理，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路；节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力等新的发展理念和习总书记重要指示，大力推进生态文明建设、维护河湖健康生命、保障国家水安全、建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴梦的重要部署和战略举措。

2.统一意志，制度优势

党中央把人民的意愿、先进的理念、经济发展和社会进步的要求进行高度集中和融合，做出重要决策，形成全党全国上下统一的意志和行动，这是其他国家和政党难以做到的，这一举国体制是我们特有的制度优势。

3.党政同责，属地负责

河长制湖长制不同于其他工作的行政首长负责制，是党政同责、党政主要领导负责制为核心的责任制。是落实地方党政领导河湖管理保护主体责任的一项重大制度创新。河长制湖长制明确地方是责任主体，要落实属地责任。河长湖长应守河守湖有责，守河守湖尽责，提高政治站位，增强责任担当。

4.领导挂帅，高位推动

党政主要领导亲自挂帅、靠前指挥、率先垂范、巡河调研、督办落实、高位推动，产生明显的挂帅效应、权威效应和垂范效应。据统计，至2018年年底，省级河湖长累计巡河1 610人次，其中党政主要负责同志累计巡河巡湖347人次，市、县、乡级河长累计巡河巡湖717.2万人次，有效加强了河流的管理和保护。

5.建立机制，高效运行

省、市、县、乡、村五级河湖长已就位，县级以上河长办已设立，实现了对河流湖泊和行政区域的全覆盖，自上而下建立健全了系统的组织体系、明确的责任体系和有效的运行协调机制，形成了党政负责、水利牵头、部门联动、社会参与的工作格局。河长办公室由水利部门牵头，相关部门联合组成，有专门的机构和人员承担河湖长制的日常工作，建立工作平台，实行集中办公，沟通上下，协调各方，强化检查，抓好督办，推动河湖长制各项任务的落实。

6.齐抓共管，形成合力

强化部门间的协同配合，统筹上下游、左右岸联防联控，打破行业和地区边界，整合力量，齐抓共管，形成合力。经国务院同意，建立了由水利部牵头的全面推行河长制工作部际联席会议制度；水利部、原环境保护部印发贯彻落实《关于全面推行河长制的意见》实施方案；各省、市、县都建立了党政领导挂帅的部门协同联动机制，形成各司其职、密切配合、齐抓共管的工作格局；有的地方上下游、左右岸建立了联防联控机制。

7.综合执法，强力监管

利用河长制平台，整合行政资源和执法力量，完善行政执法与刑事司法衔接机制，开展联合执法，综合执法，集中整治，强力打击，取得明显成效。水污染防治法已写入河长制；另外，江苏省将“全面实行河长制”纳入《江苏省河道管理条例》，浙江省出台《浙江省河长制规定》，黑龙江、辽宁、陕西等设立河湖警长，江西、福建等建立生态检察室、驻河长办检察联络室，内蒙古、云南、甘肃、新疆等地推行多部门联合执法。

8.督导考核，奖惩问责

国务院将河长制湖长制实施情况作为30项督查激励措施之一；中央文明办将河长制湖长制纳入全国文明城市测评体系；水利部会同生态环境部对河长制工作建立了评估机制，会同发改委等将河长制纳入水资源管理考核，联合财政部设立河长制专门奖补资金，建立部领导牵头、司局包省、流域机构包片督导机制；生态环境部将河长制纳入中央环保督查；各地河长逐级考核问责；各地将领导干部自然资源资产纳入离任审计，实行生态环境损害责任终身追究，地方党委督查室、政府督查室等开展河长制专项督查，浙江、江西、江苏、重庆等地开展不同形式评优，形成激励和追责机制。

9.社会监督，全民参与

通过公示河长名单，树立河长公示牌，公布监督电话，聘请民间河长，建立微信公众号、河长APP等方式，主动接受社会监督，鼓励公众参与，使推行河长制成为全社会的共同行动。中央文明办、水利部开展“关爱山川河流·保护乡村河道”大型志愿服务暨公益宣传活动；浙江省建立《河长履职电子化考核办法》和河长制信息化平台，实现“点一点检查河长履职，拍一拍上传巡查照片，扫一扫查看河道水质”，河长巡河实现痕迹化管理；天津、宁夏等地推行电视问政、有奖举报、督促河长湖长履职、部门尽责；湖南设立96322河长制监督举报电话，招募5 000多名民间河长；安徽、青海等地设立河湖保洁公益岗位，优先聘用“建档立卡”贫困户；湖北创新官方＋民间“双湖长制”，全省共明确民间湖长1 419名、河湖志愿者2万余人；贵州、广西等地建立公众参与机制，招募民间河长、志愿者服务队；还有的地方设立“党员河长”“企业河长”“乡贤河长”“记者河长”等民间河长。

10.问题导向，因地制宜

河长制湖长制推行以来，各地深入分析排查河湖管理保护中的突出问题，坚持问题导向，结合当地实际，因地制宜推进河湖治理和保护。水利部组织开展全国河湖 “清四乱”（乱占、乱采、乱堆、乱建）专项行动；开展长江干流岸线保护和利用专项检查、长江经济带固体废物大排查、长江入河排污口专项检查、长江河道采砂专项整治、沿江非法码头专项整治等一系列长江大保护专项行动；开展了全国水库垃圾围坝专项整治行动、河道非法采砂、黑臭水体治理攻坚、农村人居环境整治等行动。

专项整治行动效果显著。江苏、湖北、湖南等地实施退圩还湖、退渔还湖，有效增加河湖水域面积；上海消除劣Ⅴ类水体；浙江基本消除水体黑臭现象；福建12条主要河流Ⅰ～Ⅲ类水比例达95.8%；洱海水质7个月达到Ⅱ类；太湖由Ⅴ类改善为Ⅳ类；湖南拆除洞庭湖下塞湖矮围，3万亩 （0.2万hm2）“私家湖泊”恢复原貌；河北拆除潮河滦平段70多栋违法建筑；河南强力整治淮河罗山段、沙河鲁山段非法采砂；辽宁省实施美丽河湖三年行动计划，开展水资源保护等五大专项行动，建成辽河、凌河千里生态廊道。

三、河长制湖长制的深化和思考

在党中央、国务院的坚强领导下，在各地各部门的共同努力下，已全面建立了河长制湖长制，其责任体系、组织体系、制度体系、工作方案为河湖管理和保护提供有力保障，打下坚实基础，有力地推进了河湖的治理管理和保护，取得显著成效。

但河湖管理保护是一项复杂的系统工程。河湖存在的突出问题是长期积累形成的，彻底解决这些问题绝非一日之功、不可能一蹴而就，当前我国水资源短缺、水环境污染、水生态损害和水灾害等新老水问题交织，主要集中体现在河湖水域，需要水岸同治、系统治理。全面推行河长制也存在一些薄弱环节。有的地方对河湖管理和保护的重要性、复杂性认识不足；基层河湖长履职能力不足，责任不落实，履职不到位；有的河湖突出问题整治力度不够；有的地方部门协同、区域联动机制尚未全面建立；河湖管理保护法制建设相对滞后。把河湖治理好、管理好、保护好是终极目标，维护河湖健康生命、实现河湖功能的永续利用，要充分认识此任务的紧迫性、艰巨性、复杂性和长期性，在思想上、行动上做好打持久战、攻坚战的准备，要持续发力、久久为功。

2018年10月9日，水利部印发《关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见》，2019年3月召开河湖管理工作会议，对河长制湖长制工作提出明确要求，作出进一步部署。总之，要按照“水利工程补短板，水利行业强监管”的水利改革发展总基调，聚焦“盆”和“水”，把 “清四乱”作为重要抓手，推动河长制湖长制实现从“有名”到“有实”，从河长制到河长治，从重点突破到系统治理，从全面建立到全面见效。

1.增强使命担当，切实履职尽责

强化政治担当，把全面推行河长制湖长制作为政治任务和使命，作为坚定“四个自信”、树牢“四个意识”、做到“两个维护”的行动检验；对河流湖泊实行省、市、县、乡、村5级河长湖长全覆盖，不留空白；把党政主要领导负责为核心的责任制落到实处，河长湖长既要“有名”，也要“有实”，进入角色，名副其实，既要挂帅，也要出征，更要碰硬，踏石有印、抓铁留痕，把责任扛在肩上，当好领头雁，种好责任田。各级河长湖长要切实履职尽责，确定好目标任务，做好顶层设计，制定好“一河一策”“一湖一策”，组织综合治理，抓好督查督办；严格落实河长湖长会议制度和巡河巡湖制度，河长湖长巡河巡湖要形成常态，既要明察，也要暗访，更要深究，既有行动，更要效果。

2.加强组织指导，用好河长平台

河长制核心是建立责任制和工作机制，解决河湖管理和保护工作碎片化的问题。发挥好河长制这个机制，关键是用好河长办这个平台。河长办是全面推行河长制工作的办公室，是河长的参谋部、作战部；履行统筹、组织、指导、督导、考核职能，做好参谋、策划、沟通、协调、服务工作；要统筹推进河长制六大任务，要善于将一个部门管不了、办不好、困难多、矛盾大的相关工作纳入河长制，充分发挥河长和河长办各成员单位的作用。

3.坚持问题导向，实行“一河（湖）一策”

实行 “一河一策”“一湖一策”系统治理。以维护河湖健康生命、实现河湖功能的永续利用为目标；坚持人与自然的和谐共生，统筹山水林田湖草系统治理；以问题为导向，聚焦管好“盆”和“水”；因地制宜，突出重点，统筹六大任务，按“一河（湖）一策”分步实施，进行系统治理；要分解任务，明确责任，制作时间表、路线图。

编制“一河一策”“一湖一策”，重点是确定问题清单、目标清单、任务清单、措施清单和责任清单；要找准主要问题，分析原因症结，研究有效对策，做好任务分解，明确主体责任，注重河湖管理保护方案的针对性和可操作性。

4.开展专项行动，实施集中整治

河湖管理保护面临的问题较多，要抓住主要矛盾，针对突出问题和人民群众反映强烈的热点、难点、焦点问题，实施专项行动，集中力量打歼灭战，还河湖以宁静美好、清水绿岸、和谐自然，增强人民群众的获得感和幸福感。

水利部结合河长制的推行，部署开展了聚焦管好盛水的“盆”的全国河湖“清四乱”专项行动，严厉打击涉河湖违法违规行为；农业农村部门落实好乡村振兴战略和农村人居环境整治三年行动方案，抓好“三清一改”（清垃圾、清塘沟、清畜禽粪污等农业面源污染物，改善农村人居环境）；城市和环保部门抓好《城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》实施；对房前屋后河塘沟渠、排水沟等实施清淤疏浚，恢复水生态，消除农村黑臭水体。

各地要结合本地河湖实际，因地制宜开展专项整治，要集中力量打歼灭战，问题逐个销号，整治处处见效。

5.夯实工作基础，强化技术支撑

编制“一河一档”“一湖一档”，摸清河湖本底情况，制订河湖名录；划定河湖和水利工程管理保护范围，落实河湖空间管制边界、管理单位和要求；编制河湖岸线保护和利用规划、河道采砂规划，强化规划约束和空间用途管制；完善河湖监测体系，实时掌控河湖水量、水质、水生态、水域岸线变化情况；研究制定健康河湖指标体系和评价标准，对河湖健康情况开展技术评价；建设河长制湖长制信息系统，运用大数据、云计算、互联网等现代信息技术，增强感知、融合、分析、处置、决策、管理、回馈能力和水平，建设河湖“一张图”，打造智慧河湖，当好智慧河长、智慧湖长。

6.注重制度建设，建立长效机制

建立健全河湖管理保护法规制度，理顺河湖管理体制和运行机制；落实河湖管理保护责任主体、人员、设备和经费；加强河湖管理保护日常监管，实现管理的标准化、规范化；结合政府购买服务，推行日常维养保洁的专业化、集约化；加强培训，提升河长和相关人员履职能力；探索建立上下游、干支流、跨区域的生态补偿机制。

7.狠抓督查整改，严格考核奖惩

将河湖治理、管理和保护的任务细化，实行清单管理；建立河长制督查机制，创新督查方式，注重督查实效；注重社会监督，建立投诉举报受理、激励、反馈机制；量化考核指标，规范考核方式，实行差异化考核；强化考核结果应用，严格责任追究，做到奖惩分明。

8.注重总结宣传，营造舆论氛围

注重宣传，关注热点，引导舆论，为河长制湖长制的实施和深化营造良好的社会氛围；树立典型，示范带动，总结凝练可供推广和复制的经验；社会监督，全民共建，把河长制湖长制的推行和河湖管理与保护化为全社会的共同行动。

四、结 语

河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危；保护江河湖泊，事关人民群众福祉，事关中华民族长远发展。全面推行河长制湖长制是以习近平同志为核心的党中央，从人与自然和谐共生、加快推进生态文明建设做出的重大决策，是破解我国新老水问题、保障国家水安全的战略举措，是维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用的重大制度创新。河湖管理和保护任务艰巨，责任重大，使命光荣，需要常抓不懈，持续深入推进河长制湖长制，建立河湖管理和保护长效机制，真正把河湖治理好管理好保护好，向党中央国务院交出一份满意的答卷，为子孙后代造福。