坚持科学治水 推进生态河湖建设

孙金华 ，王思如 ，3，顾一成 ，刘米雪 ，戴 波

（1.南京水利科学研究院，210029，南京;2.水文水资源与水利工程科学国家重点实验室,210029，南京;3.清华大学水利水电工程系,100084，北京）

河湖管理及其水体保护是一项复杂的系统工程。受地理气候条件、河湖资源禀赋以及长期以来粗放增长方式的影响，我国河湖管理及其水体保护面临严峻挑战，水资源短缺、河湖水域萎缩、水系连通不畅、岸线乱占滥用、水污染严重、水生态退化问题严重。全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。全面推行河长制两年多来，我国河湖管理及其水体保护取得明显成效，但部分地区也存在投资多、见效慢，黑臭水体不断反弹、江河湖库水质改善不明显等现象。

国内外治水实践表明：水问题及其治理是涉及人文、社会、经济、管理与工程技术等多方面的综合性问题；水科学是关于水的知识体系，是自然科学、社会科学与人文科学的有机融合；科学治水是水治理的正确途径，生态河湖建设是水治理的根本目标；河湖管理及其水体保护是不断完善与提升的过程。因此，在河湖治理进程中应充分注重以下几方面问题。

一、不断完善体制机制

我国幅员辽阔，水文气候与水资源禀赋情况差异性大；河湖众多，河湖水系分布及其特征不尽相同；河湖管理及其水体保护涉及左右岸、上下游，如南方水网地区河湖水系密度大，面源污染对水体影响的贡献率大；北方地区河流以干流为主，季节性河流多，水生态问题突出。此外，我国各地社会发展、产业结构、经济能力、人口布局等方面存在差距。河湖生存及其发展客观条件的差异性、与管理主体及其经济社会发展水平的差异性，必然要求对河湖管理及其水体保护的相关制度设计和运行机制与之相适应。目前，各地也因地制宜，分别实施了“五水共治”“四水同治”“美丽河湖建设”“生态河湖建设”等举措；河长办主要设在水利部门，也有设在环保部门、住建部门等。这些都充分表明，在河湖管理及其水体保护进程中，首先要建立与当地实际情况相适应的组织体系、体制机制，确定与当地现状问题相匹配的工作目标、工作方案、工作重点等。

治理体制是河湖管理及其水问题治理的主体与基础。英国泰晤士河的成功治理，关键之一不仅是采用了最先进的理念与技术，而且是首先开展了大胆的体制改革和科学管理。面对我国复杂且严重的水问题，正在系统推进的治理理念、体制与法规制度等水问题治理关键层面的全面改革与创新，是符合国情、水情的重大举措。改变长期存在的水利、住建、环保、农业、国土资源和科技等部门“多龙治水、一水多治”“运动式治理、分散式治理”的行政制约，全面推行河长制、湖长制和政府机构改革，理顺了河湖管理与水体保护体制机制等行政层面的突出问题，完善了水治理体系。这些也充分说明，在河湖管理及其水体治理进程中，因为不仅涉及“盆”和“水”，还关系到“盆”周边区域的自然条件和人类活动影响，要倡导改革创新，不断审视体制机制的适应性、科学性和先进性，克服因体制不明、机制不畅而导致的上下游、左右岸、岸上和水下、部门与部门之间相脱节，以及沟通困难、运转不灵、思路不清、问题不实、方案不准、措施不力、成效不大等一系列问题，不断夯实基础，真正实现河湖治理从“有名”到“有实”的转变，确保各阶段治理工作的顺利进行并富有成效。

二、切实开展综合评估

近年，各地贯彻落实系列治水方针政策，实施海绵城市建设、城市黑臭水体治理、农业面源污染防治、水生态文明建设、全面推行河长制等举措。在河湖管理及其水体保护行政层面形成了领导挂帅、高位推动落实，部门联动、形成有效合力，完善制度、建立长效机制，强化考核、严肃责任追究，夯实基础、推进一河一策，畅通渠道、社会广泛参与的局面；开展了大量“清四乱”、控源截污、排污口治理、河道清淤、水体保洁、河岸整治、岸坡植被、水功能区达标治理等方面工作。在河湖水环境治理技术层面，实施了分散式农村废污水处理、一体化污水处理、曝气增氧、生态修复、畅流活水、引水冲污、生化降解等多项措施。在科学研究层面，国家设立重大研发计划和水体污染控制与治理科技重大专项，开展了“水资源高效开发利用”“重大自然灾害监测预警与防范”“海洋环境安全保障”等专题研究。

尽管河湖管理及其水体保护成效明显，但也有些问题不容忽视。2018年5月全国生态环境保护大会指出，生态环境质量持续好转，出现了稳中向好趋势，但成效并不稳固。《半月谈》2019年 2月13日《“破坏式治污”正加速河流生态退化》一文指出，在《水污染防治行动计划》等政策和环保督查压力下，各地竞相投入巨资治理河流黑臭水体，取得初步成效，但一些城市违背生态文明理念，盲目治理、过度追求人工景观，导致河流生态系统加速衰退。

治污背后是巨额的投资。2016年和2017年，南方某省份黑臭水体整治投资分别达到136亿元和117亿元；2018年，某省份水环境整治项目计划总投资近91亿元；预计未来3年，全国水环境治理投资将超过万亿元。由于投入巨大，很多项目成为不同利益主体哄抢的“蛋糕”。需要警惕的是，此类项目如果缺乏系统规划和有针对性的综合配套体系，即使政府投入再多，对河流生态系统的破坏也不会减少。

纵观国内外水问题治理进程及其经验教训，当前的水问题治理存在一些乱象，必须引起高度重视。要充分汲取国内外治水经验教训，不能花太多时间、走很多弯路，这就要求我们每过一段时间必须对当前的治理理念、治理体制、运转机制、法规制度、治理技术、治理方案、治理投资等关键因素进行回顾与分析，建立定期综合评估制度并及时改进和完善。

三、强化科学治水理念

剖析国内外河湖管理及其水体保护典型案例、回顾水问题及其治理进程，我们认识到：治理理念、治理体制、法规制度、治理技术、治理投资等是水问题治理关键因素，其中治理技术是直接要素。在改革体制机制、加强政府统一监管、强化领导责任意识的同时，必须充分重视科技引领，防止行政替代技术的治水现象产生，防止不良不实技术对治水系统工程的影响。当前，水治理技术方面尚存在一些问题，比如对河湖情况没有查清查实，照学照搬其他地区的做法，目标、措施不符合实际，针对性、可操作性不强；治理前期缺乏科学论证；缺乏中长期系统治理技术方案；缺乏集环境监测检测和科学论证及其治理一体化的企业与评价体系；普遍不重视农业面源污染和初期雨水污染的防控；忽视二次污染和对微小水体污染治理等。

坚持科学治水理念，就要充分认识水问题治理的系统性和整体性，正确认识治理过程的长期性和阶段性，应急治理与长效治理相结合，工程和非工程措施并举，统筹制定治理规划技术方案。坚持政府主导、一龙牵头、多龙协同、多规合一、一功多能，注重科技引领、系统治理、精准施策等。具体研究构建区域水问题综合治理要素体系，以水环境容量动态管理为核心，以县域为单位，利用卫星数据将带有时空信息的多源数据进行汇集与解析，并建立“水文气象—地形地貌—河湖水系—地下管网”水量水质耦合模型，模拟区域内河湖水系水量、水质和水环境状况，分析主要问题及其原因，优化各项涉水问题的解决对策，构建系统治理技术方案，估算投资，分步实施。要建立“谁污染、谁治理、谁付费”的责任机制，实现区域水安全、水资源、水环境、水生态、水功能（水产业、水经济、水文化、水旅游）等综合治理，一方面把水治好，另一方面把治好了水的“功能”充分发挥出来，建立“治污兴业”“护美绿水青山、做大金山银山”的良性循环机制。

四、推进生态河湖建设

当前面临的水安全问题比历史上任何时候都严重，水灾害频发、水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新老水问题交织。“我国生态环境问题有一个历史积累过程，但不能在我们手里变得更坏”。要高效、长效治理好面临的水问题，必须按照水问题的整体性，坚持统筹治理，提升河湖综合功能，就是坚持自然生态的整体性，水域与陆域、城镇与乡村统筹，上下游、左右岸、干支流兼顾，用系统思维统筹水的全过程治理。

实施水安全保障，要突出水利工程对经济社会发展和生态文明建设的基础保障作用，不断完善防洪减灾工程体系，巩固提高河湖防洪标准，提升江河堤防防洪能力。实施水污染防治，要注重以治水倒逼产业布局优化，调高、调轻、调优、调强产业结构，大力开展工业、农业、生活、交通等各类污染源治理，从源头减少污染排放，降低入河湖污染负荷，根据河湖环境容量核定排污标准和数量。实施水环境治理，全面清理乱占乱建、打击乱垦乱种、严惩乱倒乱排，消除城市黑臭水体；治理底泥内源污染，加强生态清淤、干河清淤，健全农村河道轮浚机制，减少河湖内源负荷。实施水生态修复，要改善江河湖库水系连通，实现跨流域、跨区域互连互通、互调互济，创建生态清洁型小流域，修复河湖生态，维护河湖健康生命。

水问题治理的根本目标是实现生态河湖。目前采用截污、清淤、换水、绿化等措施只能短期改善水环境，如果不能相应提升水体自净能力，黑臭水体就不可能真正治理成功，水问题就会不断反弹。因此，治污和消除黑臭水体只是第一步，增强河湖的自净能力、使河湖生态化这是第二步，实现产业结构调整与污水收集处理全覆盖，使有限的大气干湿沉降、面源污染全部得到大自然有效净化，实现人为污染源零排放，这才是最终目标。

五、结 语

我国河湖水系及其水问题错综复杂，治理则更为艰巨，涉及政策、法制、社会、经济、人文、技术与自然等多种要素，与治理理念、体制、目标、方案、技术、投资、实施等密切相关，在治理进程中首先必须树立科学治水理念，建立定期综合评估制度，不断完善提升，实现生态河湖建设目标。