“三治结合”视域下振兴乡村人民调解的思考

摘 要： 乡村人民调解作为解决乡村纠纷的手段，有助于推动乡村自治、法治、德治。但是，乡村治理环境的嬗变、乡村人民调解委员会组织架构的特殊性、调解主体水平参差不齐，使得其面临一定的挑战。应当理性看待人民调解在乡村治理中的作用，强化其自治属性，重视乡村德治与法治，推进智慧调解以实现乡村人民调解的振兴。

关键词： 乡村人民调解 “三治结合” 乡村治理

人民调解是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，它通过人民调解员的疏导、说服，促使纠纷当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，进而解决民间纠纷。凭借着成本低、效率高、相对灵活等优势，人民调解也日益成为化解乡村矛盾纠纷的制度选择。国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）提出，要构建农村基层党组织为核心、自治法治德治“三治结合”的现代乡村社会治理体系，进而促进乡村的有效治理。人民调解应当及时回应这一治理命题，在此基础上审视自身的完善和发展。

一、乡村人民调解与“三治结合”：同频共振

人民调解的目标与当下政府提出的乡村自治、法治、德治的政策目标高度契合，重视并完善人民调解，有利于搭建起乡村自治、法治、德治之间良性互动的桥梁。

（一）人民调解体现乡村自治的优越性

一方面，乡村人民调解组织的性质和人员产生充分说明了乡村自治的特点。自治性是人民调解的基本属性，人民调解是群众自我教育、自我管理的一种民主自治活动。[1]根据《中华人民共和国人民调解法》，人民调解委员会系依法设立的群众性组织。村民委员会有权设立人民调解委员会，村民会议或者村民代表会议有权推选产生调委会委员。人民调解员由调委会委员和调委会聘任的人员担任。调委会不仅是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的平台之一，也是乡村消融内部矛盾纠纷的组织保障。另一方面，村民自治章程、乡规民约是处于法律和道德的中间地带的、弥补法律和道德在乡村治理中缺位的机制[2]，作为乡村自治的规范化成果，村民自治章程、乡规民约凝结了广大村民的共同利益和共识，理应得到全体村民的恪守。其重要性不仅体现在村民日常的生产生活要以之为行为准则，也体现在自治章程、乡规民约的“在场”，为纠纷解决提供了除了法律规范与道德规范之外的依据。从某种程度上而言，诞于本村内部的自治章程、乡规民约，较自上而下形成的国家法体系或更为纠纷双方熟稔并加以接受。正是乡村人民调解内含的自治因素，使调解这样一项极具中国特色的纠纷解决制度不仅能够在城市生根发芽，也能厚植于乡村土壤而焕发强大生机。

（二）人民调解彰显乡村法治的光辉

人民调解员在处理矛盾纠纷时，向双方当事人说法、释法的过程本身即普法教育的过程。通过对国家法律政策的解释和阐明，使纠纷双方事先知晓采取司法救济可能产生的后果，便于他们进行利益衡量进而采取更为有利的纠纷解决方案。虽然，调解建基于双方当事人的自由意志之上，然双方一旦在调解员主持下达成调解协议，该协议便受到国家法律保护，对当事人产生法律约束力，自觉履行协议是双方负有的法律义务。即便最后纠纷没有得到成功调解，与纠纷相关的法律政策也在调解过程中得到了宣贯。由此，人民调解员通过以纠纷解决为导向的现场普法教育，使得村民的法律知识得到充实，法律认知得到深化，法治观念得到提升。

（三）人民调解增添乡村德治的魅力

随着乡土社会的逐渐转型，乡村内部矛盾、纠纷呈现愈来愈复杂的局面，除了常见的邻里纠纷、家庭矛盾，因征地拆迁、林地承包、环境污染引起的矛盾也成为影响乡土社会和谐稳定的因素。这些矛盾与纠纷，全然仰赖国家法律和政策的手段强制解决，未必令当事人内心信服，更遑论一些处于法外空间的矛盾与纠纷，并不受法律和政策规范。在当事人利益发生冲突之时，相比于法律和政策，道德规范作为一种软约束，因其自身特点更能感化纠纷双方，是人民调解员在调解过程中自觉或不自觉借助的释理工具。通过调解，职业道德、家庭美德、社会公德在不同场合、不同程度上被弘扬，乡村道德秩序得以被不断强化，文明乡风、良好家风、淳朴民风得到树立。完善人民调解制度，既是有效化解乡村内部矛盾的必然要求，也是助力三治结合的有效路径。

二、乡村人民调解面临的现实挑战

制度功能包括两个层面：一是制度的应然功能，即制度在理想上具有的功能;一是制度的实然功能，即制度在现实中、在特定的历史阶段实际能发挥的作用。[3]基于此从应然层面分析乡村人民调解制度，其功能包括但不限于落实乡村自治的理念，助力乡村法治的深化，推动乡村德治的发展。从实然角度观照当下的制度运行，乡村人民调解面临一定的现实挑战，乡村治理环境的嬗变、乡村人民调解委员会组织架构的特殊性、调解员队伍水平参差不齐，使得其制度功能在某种程度上并未得到有效发挥。

（一）乡村治理环境发生嬗变，凝聚新的共识有待时日

新中国成立以来，乡村治理环境发生了巨大的改变，如农村土地产权制度由改革开放初期的农地集体所有，农户承包经营，变为允许农户流转土地经营权，在保留承包权的前提下由他人经营土地的新型农地产权，实现所有权、承包权、经营权分置。“三权分置”促进了农村劳动力向快速发展的城市转移，同时也吸引了一批外来人口扎根农村等。在城市—农村人口双向流动的背景下，传统乡村相对封闭、凝滞、淳朴的格局被打破，家长式的权威随着家庭成员的流动面临瓦解，村委会的话语权随着村社成员的变动被削弱。另一方面，互联网、电视等资讯手段的迭代更新加速了外来思想观念的渗入，多元开放的价值取向和道德观念在影响乡村治理的生态同时，也给乡村精神力量的凝练带来了新的课题，一套稳定、强大、正向的价值理念和道德体系尚未在村社成员间形成共识，势必为矛盾纠纷的解决增加不确定因素。

（二）调解委员会与村委会架构重叠，纠纷调解领域难以实现完全自治

乡村人民调解主要由村人民调解委员会和乡镇、街道人民调解委员会负责进行。村人民调解委员会是村民委员會的内设机构，其主要成员是村民委员会的成员，也即村干部。村干部在承担村级公共事务和公益事业之外，还要肩负调处村内矛盾纠纷的职责，可谓事务繁杂。根据笔者对Z省S市K区H街道进行的调研，H街道下辖的15个行政村均建立了人民调解委员会，成员人数在3-5人不等。在这些成员中，同时担任村干部的占多数。对于老百姓来说，村干部是他们发生矛盾时比较容易联想到的人，无论这个人是基于村干部的身份还是调解员的身份成为纠纷当事人的选择，在实践中，村干部往往是调解本村矛盾纠纷的骨干力量。这构成了纠纷解决领域村民自治的图景之一。

乡镇、街道人民调解委员会的情况就显得比较特殊。2002年，司法部颁发了《人民调解工作若干规定》，第十条为乡镇、街道设立人民调解委员会提供了法理依据。街道调委会对村调委会负有业务指导的责任，不同于村人民调解委员会的主要成员由村民推选产生的村干部构成，乡镇、街道的人民调解委员会主体则是行政机关人员。H街道的人民调解委员会由3人构成，分别是两名政法专编（司法所长一名，司法助理员一名），一名临聘人员，与街道司法所的人员构成发生了明显重合，这种情况不仅H街道独有，而是一种普遍现象。诚然，司法所的工作人员因具备相对丰富的法律知识和经验乃从事人民调解工作的理想人选，并且基层机关为了日常工作开展需要，通过“两块招牌，一班人马”的方式缓解人力资源紧张也不失为一种常见做法。但是，这样的组织架构、人员安排与《人民调解法》赋予的人民调解委员会自治性、群众性似有冲突，有行政化、司法化之嫌。这一冲突在《人民调解工作若干规定》第九条“指导和管理人民调解委员会的日常工作，由乡镇、街道司法所（科）负责”中恐怕更为鲜明。既然乡镇、街道的人民调解委员会成员已经涵括了司法所成员，那么乡镇、街道的人民调解委员会在某种程度上就变成自我指导和自我管理了。这一现实是否和当初的规定意蕴背道而驰，值得思索。毕竟，此语境下的“自治”发生的场域不是行政机关内部而当是村民、村组织等基层群体之中。

（三）调解主体水平参差不齐，队伍建设任重道远

当前，人民调解队伍的构成实行专职调解员和兼职调解员相结合的原则。自2018年中央出台《关于加强专职人民调解员队伍建设的意见》以来，各地积极响应，陆续出台相关文件进行细则深化。从H街道的情况来看，其所在的K区已建立健全相应的财政保障调解员待遇，如调解员是专职，按年领取专职报酬，另有以案定补，一般案件1分，重大案件2分，每分折算多少元的补贴由政法委在年底核定，一般100元1分左右。在力量配备、选聘程序、任职条件等其他方面同样做到强抓落实。在调研中得知，每年司法局及街道均会面向本辖区内的调解员组织一次以上的业务培训。即便如此，调解业务水平的总体提升依旧是一项长期工程。有的调解员本身是一线村干部，熟悉乡情，在村民中也享有一定威望，说“情”说“理”的本领突出，但是囿于繁忙的村务工作，对政策、法律的系统性学习不够，说“法”的能力成为短板，导致调解工作的规范性不足;有的调解员是从事法律相关工作的人员，虽然具备较高的法律素养，但是不熟悉村情，部分人员还受到年龄、阅历制约，在解决矛盾纠纷时不够灵活成熟。

三、振兴乡村人民调解的若干思考

（一）理性认识人民调解在乡村治理中的作用

在中华民族的传统文化中，儒家“以和为贵”的思想占据十分重要的位置。这一思想也影响着“止讼息争”成为古代民间、官府解决纠纷的基本准则之一。新中国成立初期，浙江诸暨枫桥创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的枫桥经验[4]。古时“止讼息争”的文化得到了创造性地延续和演绎。进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。矛盾的成因更加复杂，类型更为多样，处理更加棘手。相比于诉讼，调解更顾及当事人之间的面子，在情理法之间寻求适当的平衡点，以一种相对灵活、柔性的方式解决矛盾，它在继承我国传统文化中的社会治理思想基础上，形成了一套顺应于熟人社会的纠纷解决模式。

不过，这并不当然意味着人民调解是解决一切乡村纠纷的最佳抑或最终的方案。对当事人来说，调解协议虽具有法律约束力，但并未排除他们提起诉讼的权利，假如一方对调解结果心存芥蒂，依然可以寻求法院救济，此外调解协议的执行也离不开法院的配合。如果将所有的纠纷不加以分流地都交由调解，一是能否实现公平、有效的处理结果存疑，二是这样做有虚化司法在乡村中的地位的嫌疑。对于农村基层政权来说，在中央政权提出全面依法治国的时代背景下，避免农村矛盾纠纷的扩大、实现就地内部解决固然是其施政目标之一，推动规则之治、促进农村法治化同样是其肩负的历史使命，司法在这个过程中如若缺席，极易导致治理目标的偏废。调解和司法应当是两种互为补充的纠纷解决模式，共同助力现代乡村多元化的治理目标实现。

（二）完善机制队伍建设，强化人民调解自治属性

调解员是人民调解过程中的关键人物，调解员的业务能力直接关涉调解的质量和效果。打造业务精良的调解员队伍，主管机关不仅要建立健全有效的激励机制，还要坚持不懈地抓好常态化的培训。培训切不可浮于表面和形式，要做到普适性和针对性相结合，既要注重一般法律知识和程序的培训，也要针对辖区内的矛盾纠纷类型和特点，延邀一线专家进行精细化的专题培训、个案指导、经验交流和现场模拟，以切实提升调解员的业务能力。

基于乡镇、街道人民调解委员会普遍设立的既成现实，科学界定其与村人民调解委员会的工作范围和权限十分重要。事实上，乡镇、街道人民调解委员会在一定程度上弥补了村人民调解委员会业务开展的不足，特别是对于村治力量薄弱的区域意义更为明显。建议通过考核激励机制的倾斜鼓励各村将矛盾纠纷就地化解，不上交街道，若遇重特大纠纷、疑难复杂纠纷，可以邀请街道调解会参与帮助调解。这样做的目的在于避免村人民调解委员会的虚化和乡镇、街道人民调解委员会的大包大揽，从而削弱人民调解的自治属性。

[HJ1.8mm]在专职人民调解员队伍建设日益走向制度化、规范化、精细化的同时，将兼职人民调解员纳入人民调解队伍，不仅在一定程度上分流了专职人民调解员的工作压力，也充分动员了全社会力量化解社会矛盾。当前，农村地区的专职人民调解员主要来自乡镇一级和村一级的人民调解委员会，并且已经形成比较稳定的工作机制。兼职人民调解员的聘任则需立足实际，努力挖掘乡村丰厚的自治资源为己所用。随着乡村社会的日益发展和利益结构的动态调整，新型经济组织和社会组织崛起。以新经济组织和新社会组织（简称“两新组织”）为代表的自治组织在践行自身发展目标的过程中，也直接或间接影响着乡村社会的治理。事实上，乡村发展形势的复杂性决定了要完成中央下达的乡村振兴目标，完全依赖传统的单一治理主体——村两委的思路已难以为继。邀请社会力量参与乡村治理，进而形成多元化的治理格局，不仅是为村两委的工作减负，对两新组织而言，也激发了它们社会服务的积极性。凭借自身掌握的人力、物力、财力，两新组织参与乡村治理具有一定物质基础和社会基础。其中最为显现的例子是，一些新经济组织，比如民办企业，积极践行公益慈善事业，結对经济薄弱村，帮扶贫困户、低保户，在乡村社会产生了一定现实影响力。这种影响力是企业在施惠过程中形成的，相比于村两委、村干部基于自身政治职责及在行使管理权力过程中形成的影响力，前者更具亲和力，在解决涉及特定受惠对象的矛盾、纠纷时优势明显。因此，从一批践行社会责任的新经济组织当中选拔兼职调解员以增强人民调解的队伍力量不失为一种良策。再有，浙江不少地区的农村成立了乡贤理事会，乡贤理事会既为本村的经济发展出谋划策，也为构建和谐的社会关系尽其所能。将一批有威望、有资源的乡贤人士纳入人民调解员人才库中，能更好发挥他们在调和乡村内部矛盾方面的独特作用。

（三） 坚持法治德治并重，不断优化人民调解内部外部环境

要让乡村人民调解释放出更大的制度红利，一方面应加强内部的制度和队伍建设，激发内生动力，另一方面，打造有利的外部环境，助力调解的顺利进行。从德治角度，注重善良风俗的塑造和优秀传统文化的熏陶。通过榜样宣传、文化上墙、道德评议等具体形式，提升村民的道德观念，在面对利与义，公与私等问题上作出符合公序良俗的选择。这不仅能够在一定程度上减少、缓解乡村矛盾，当一些是非模糊的纠纷发生时，能够促使先进的道德观念发挥积极作用。从法治角度，调解主体应当加强自身法律素养，并借助司法下乡服务等方式逐步更新村民的法治观念，提升村民的法律素养，使得村民在日常的生产生活中做到心中有法，自觉守法，减少因违法行为产生的纠纷，面对已经产生的矛盾纠纷，能够站在法律角度理性思考问题、处理问题，而不是一味诉诸情绪。加强乡村自治法治德治建设是一项长期的、系统性工程。完善乡村人民调解、提升调解实效不能脱离这项工程进行。乡村人民调解应当在乡村自治法治德治的融合发展中绽放出更多的硕果。

（四）充分利用智能平台，推进智慧调解普惠民众

受调解自身性质和调解员能力所限，在纠纷化解过程中，难免存在部分调解结果随意，同案不同调的情况，调解公信力受到减损。2018年，浙江省人民调解大数据管理平台的成功上线为这一问题的解决提供了出路。[5]该平台基于海量数据形成人民调解九大数据库，汇聚统计分析、案例运用、考核管理、预警预测等功能，不仅使人民调解员处理矛盾纠纷有了一手参考资料，大大提高了调解工作的质量和效率，还为党委政府的政策制定提供科学依据。通过智能化的数据与案例分析，实现矛盾纠纷的事前有效防控，事中有效化解，事后有效跟踪。

打造智慧调解不仅是构建智慧社会的应有之义，也是回应民众需求之举。为人民群众提供快捷、高效、优质的调解服务，大数据、信息技术同样大有可为。推广普及以人工智能自助机、APP为载体，以人民调解、行政调解、司法调解等法律服务为内容，以线上调解为主要形式的智慧调解平台，即使矛盾纠纷当事人地处偏远，也能享受到即时的专业调解服务，为实现纠纷的就地化解提供有力支持。

参考文献：

[1] 馮卫国“大调解”体系建设的“枫桥经验”——完善多元化纠纷解决机制的新探索[J]，山东科技大学学报（社会科学版），2018（6）：42

[2]夏振鹏，王天坤乡村治理中乡规民约的运用困境与破解[J]，领导科学论坛，2018（17）：47

[3]辛鸣在应然与实然之间——关于制度功能及其局限的哲学分析[J]，哲学研究，2005（9）：93

[4]徐镇强谈“枫桥经验”的理论自信——关于“枫桥经验”研究中几个问题的思考[J]，公安学刊——浙江警察学院学报，2013（3）：36

[5]陈岚浙江人民调解工作不再“单打独斗”[EB/OL].https：//zjzjolcomcn/newshtml？id=1110781，2019-01-03

〔本文系浙江省供销合作社联合社2018年度科学研究项目“乡村振兴战略视野下乡村自治、德治、法治的良性互动研究”（项目编号18SS21）;绍兴市哲学社会科学研究“十三五”规划2018年度重点课题“新时代枫桥经验升级版研究——基于‘三治合一的乡村治理视角”（项目编号135362）研究成果〕

（章歆翊，浙江农业商贸职业学院） di-font-family：宋体'>[7]孟永辉新零售时代，农村电商到底要向何处去？[EB/OL].https：//wwwiyioucom/p/66453html，2018-02-17

[8]朱子君电商冲击之下零售业实体店的应对之策[J].经济，2017（04）.

〔本文系河南科技大学大学生研究训练计划（SRTP）经费资助（项目编号2019261）阶段性成果〕

（张晓乐、吴灿英、曾靖，河南科技大学管理学院）