防范化解地方政府债务风险的调查与思考

摘 要： 在三大攻坚战之一的“防范化解重大风险”中，地方政府债务风险是其重要内容。在对石嘴山市地方政府债务调查了解的基础上，从财政和金融相互配合化解地方政府债务的关注点出发，提出完善政府债务管理体制，强化债务的信息披露、加快合规融资渠道建设，避免短期流动性风险、加快政府职能转变，切实推进平台市场化转型等建议。

关键词： 地方政府债务风险 财政 金融

一、石嘴山市地方政府债务基本情况

2014年底，宁夏回族自治区财政厅核定石嘴山市本级置换债务总额3733亿元，计划到2018年8月，逐步置换各类到期政府债务、化解历史遗留欠款。截至2017年末，石嘴山市本级已累计完成2926亿元置换债置换任务，占债务总额的784%。“明债”（即显性债务）的规模和风险已受到显著控制。但因2012-2015年，石嘴山市辖的两区财政以暂付款挂账的方式对部分重点工程建设、工程欠款等急需支付而预算无法安排的资金进行垫付，由于财政收支矛盾加剧和土地出让金收入断崖式下降，打乱了政府原定的还款计划，暂付款规模逐年扩大，形成了隐性债务。但区县级财政自身财力较小，且上级财政未对县级财政的债务进行兜底，全市地方债管理的主要问题转向为县区级的隐性债务风险。

二、规范地方政府债务风险主要政策及地方化解债务风险的举措

继2014年10月《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称43号文）发布后，财政部、发改委、人民银行等各部委单独或联合发文规范地方政府举债融资行为的一系列政策相继出台，见表1。尤其是2017年50号文与87号文发布后，各地根据政策要求，进一步规范地方政府债务管理，切实防范债务风险。

（一）政府部门积极化解存量债务，严控新增债务

2017年6月，石嘴山市政府印发了《市人民政府办公室关于进一步加强政府性债务管理的通知》，从规范政府担保行为、债务风险管理、化解存量债务、加强平台公司融资管理等方面提出了相关要求。

1规范债务举借担保行为，严控债务用途。根据50号文、87号文等要求，对违规担保以及借政府购买服务、PPP、政府投资基金等违法违规融资行为进行规范清理。同时合理控制债务余额规模，确保债务风险可控，对于举借债务只能用于公益性支出和适当归还存量债务，不得用于经常性支出。同时，建立责任追究机制，将化解防范地方债务风险纳入绩效考核。

2建立防控保障机制，防范债务风险。市、县（区）两级政府根据财力状况、债务负担等情况建立当地政府的债务风险应急处置机制，在出现偿债风险时，通过调减投资计划、统筹各类结余结转资金、处置政府或债务部门可变现资产、调整支出结构等方式筹集资金偿还债务，防范债务风险。对于达到启动地方政府财政重整计划条件的县区，要依法启动相关程序开展地方政府财政重整计划，拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产、改进财政管理。

3加强“双管理”，服务实体经济发展。一是加强政府和社会资本合作等中长期的支出责任管理，对棚户区改造等纳入政府购买服务范畴的项目严格按规定实施，加强对中长期政府支出责任的事前审核和监控，杜绝以新型融资模式名义增加政府债务负担。二是加强融资平台公司融资管理，加快政府职能转变，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，各级政府机构所属部门不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

（二）监管部门加强监督，做好风险提示

一是提出监管意见。要求金融机构加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源、防范经营风险。为融资平台等企业提供融资时，不得违法违规要求或接受地方政府及所属部门以担保函、承诺函等任何形式提供担保，鼓励金融机构依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。二是督促整改。要求金融机构对地方政府及其部门融资担保行为和政府购买服务情况进行排查摸底，发现违法违规问题限期整改。三是加强风险防控。对2015年地方政府债务限额下达前发放的在建项目后续贷款中由财政性資金偿还的，要求及时与地方政府沟通纳入政府债务限额管理和预算管理。存量贷款中未能纳入政府债务管理又确需财政资金还贷的，金融机构逐户落实责任，制订风险预案，逐笔与政府协商会谈，落实还贷资金来源。

（三）金融机构根据要求对存量授信进行整改，规范新增融资

调查显示，金融机构普遍根据监管部门和上级行要求，针对存量政府类贷款中的违法违规问题进行整改。在地方政府撤销相关担保函或者购买服务协议之后，对于能够通过追加担保、补充还款资金来源、变更项目运作模式等措施整改合格的项目，金融机构仍会按照约定合同继续放款。但对于短期内政府无法提供有效担保和增信的，会停止后续贷款的发放。如辖内1家平台公司在政府废止担保函后，银行选择拒付其已获得的项目贷款余额近900万元。对于政府类新增贷款，金融机构都表示会严格落实国家法律法规政策和监管要求。在具体授信中，主要业务方向有三类：一是名单内的政府购买服务项目。包括棚户区改造和易地扶贫，且政府购买服务融资需符合纳入购买服务目录、预算管理等相关要求。二是有现金流覆盖的平台融资项目。对于有收益权、国家财政补助资金等现金流覆盖的项目，金融机构一般会满足其信贷需求。三是合规的PPP项目。一般来说，PPP准入的条件是要纳入省级以上财政部门PPP项目库。

三、财政、金融配合防范和化解地方政府债务需关注的难点

（一）信息不透明，弱化政府债务风险的防范与化解

在严监管、严问责的背景下，地方政府按照相关规定要求采取撤函等方式清理违法违规债务，以缓解偿债压力。金融机构则加强对不良率、资本率等方面的监管考核，以控制金融风险。由于地方政府债务信息披露制度不健全、信息不对称，金融机构难以全面掌握地方政府债务的实际情况，难以有效支持地方建设、民生工程等。如目前鼓励的“棚改”类政府购买服务和合规的PPP项目贷款中，大部分都对政府债务率提出了要求，但由于没有准确的数据，金融机构在信贷准入时很难进行判定。此外，金融机构对融资平台融资信息的真实性难以把握，在实际操作中确认政府平台现金流真实度的手段有限，对后续信贷资金是否划入财政使用也无法有效管控。

（二）平台市场化转型难度较大，短期内难以成为化解债务的主要途径

平台市场化转型是将政府债务与平台公司剥离，有效化解政府债务的途径之一。但调查显示，当前融资平台转型面临一定困难：一是地方政府角色转变有一定难度。目前，地方政府和平台之间关系难以厘清，尤其在人事任免方面，平台的高管几乎都是由政府任命，一定程度上难以保证公司严密稳定的组织架构。二是平台公司现金流不足，商业化运作能力不强。据调查，辖内70%的融资平台公司资产负债率处于60%以下水平，银行贷款为其主要融资渠道，占全部融资的934%。一方面，平台投资项目多属于基础设施建设、产业结构调整升级、政府公益性或准公益性项目，投资回报率较低、投资回收周期较长，现金流产生能力弱，仅靠融资平台的收益偿还当前债务较为困难。另一方面政府融资平台的资产主要由地方政府注入，资产的权利属性也存在瑕疵。

（三）地方财政财力不足，而PPP、政府投资基金等合规融资规模有限

地方政府未来债务的化解主要依靠财政支出和拓宽新的融资渠道。但受经济下滑以及“营改增”等因素的共同影响，石嘴山市自2012年至2017年地方财政收入持续下滑，全市一般公共预算收入由2012年的2228亿元，降至2017年的1502亿，减少726亿，年均下降76%。而基金收入则由2014年的1047亿下降至2016年的369亿。由于土地出让收入在地方政府基金收入中占比过大，地方政府财政收入对房地产市场的依赖性较大，石嘴山市房地产市场自2015年起陷入较为低迷的态势，土地成交价格受影响，土地出让收入下降，其化解债务的可持续性不足。与此同时，PPP、政府投资基金等正规融资渠道还不畅通。例如，PPP期限长、风险预期不明朗，政府投资基金需要同股同权等，都制约了银行参与的积极性。

四、防范化解地方政府债务风险建议

（一）完善政府债务管理体制，强化债务的信息披露

一是严格按照《预算法》等相关法律法规，防范和化解存量债务，禁止和避免违规举债、变相担保、违法融资等行为的发生，切实提高政府公信力。二是根据债务情况的区域性差异，对债务相对集中的市、县，争取适当增加地区债务限额。同时明确债务管理的扎口部门，根据政府债务处置办法出台实施细则，组织协调政府部门、监管部门、金融机构的债务处置工作，避免政府债务管理中的缺失、重复和矛盾。三是明确各类债务的统计口径和认定标准，做到债务信息的公开、透明，及时公布各类债务规模、处置进展，接受社会公众监督。

（二）加快合规融资渠道建设，避免短期流动性风险

一是科学匹配地方政府的财权和事权，合理确定发债规模，将地方债发行规模与地方政府财力相匹配，并在政府财力承受范围内，提高专项债券对基础设施建设的支持力度，可参考土地储备专项债的设计，推出基建专项债、棚改专项债等专项债券，保障重点民生类项目建设。二是继续在基础设施建设等方面推进PPP项目融资，鼓励具备条件的融资平台存量公共服务项目转型为PPP项目，利用财政政策激发民营资本参与PPP项目的积极性。地方政府可结合自身实际出资设立、参股融资担保机构对政府类项目主体提供融资担保和再担保，引入社会资本参与改造和运营，将政府性债务转换为非政府性债务。

（三）加快政府职能转变，切实推进平台市场化转型

一是妥善处理平台存量债务。厘清平台债务来源，对于经营性项目产生的债务，应依靠项目收入来保障还款;对于公益性项目应在政府支持下通过债务置换、资产盘活、引入社会资本等方式妥善处理。二是通过资本注入、国有资源整合等方式支持融资平台公司市场化转型，支持市场化经营的融资平台公司参与政府类项目。三是根据平台公司的经营状况，对已整改符合退出条件的平台公司，建议由牵头行发起、各债权行审核、形成一致意見，报各总行批准后与地方政府相关部门、平台公司三方协商，由监管部门负责将其退出全口径名单管理，加快企业市场化发展。

参考文献：

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[2]杨宇焰，张柏杨地方债中的财政金融政策[J].中国金融，2018（07）.

[3]夏诗园新时代地方政府债务风险防范研究[J].黑龙江金融，2018（09）.

[4]闫衍地方政府隐性债务风险与融资平台转型[J].金融市场研究，2018（05）.

[5]肖翔必须要把防范和化解地方政府债务风险工作摆在重要位置[J].金融经济，2018（24）.

（哈丽婵，人民银行石嘴山市中心支行）