县级政府投资项目管理存在的问题及改进建议

樊志军

近年来，随着经济社会的发展和国家实施脱贫攻坚、乡村振兴等战略要求，政府投资项目的规模和数量越来越大。进一步加强政府投资项目管理，对于促进经济社会发展，推动深化改革，提高政府投资绩效等方面都具有十分重要的作用。在近两年的审计工作中发现，县级政府投资项目在建设程序、招标投标、工程实施管理、合同管理等环节存在一些亟需解决的问题。

县级政府投资项目管理中存在的主要问题

（一）建设程序方面

1.基本建设程序不规范。项目建设须经历项目建议书、可行性研究、初步设计、招标投标、工程施工等多个阶段，按批准的概算投资建设。个别项目未履行必要建设程序就开工建设，边设计、边施工、边变更，对变更的必要性和合理性缺乏论证和监督，对变更造成的损失浪费无相应的制约，工程造价超过批准的投资额度，投资效益较差。某市政道路建设项目，由于前期缺乏对设计合理性的论证，导致施工过程中多次变更，造成损失浪费，投资效益差;部分项目单位执行国家建设项目投资计划意识不强，在项目批复、投资计划下达后，未经原审批部门批准，擅自要求设计单位修改设计文件;部分项目单位对监理工作认识不足，或为了降低投资成本，减少办事环节，不按规定实行工程监理制度。

2.项目前期地质勘测不到位。审计中发现，部分建设项目前期准备工作不充分，地质勘测不细致或未进行地质勘测，导致基础或工程结构发生重大变更，造成工程停工延误工期，增加投资额。某保障性住房建设项目，由于地质勘测不到位，基槽开挖至设计标高后，发现地质情况与地勘报告不符，造成基础设计变更和停窝工;某单位业务技术用房建设项目，由于地质勘察单位失误，基础设计与实际地质要求不符，造成基础设计变更和施工单位停窝工。

3.擅自扩大规模、提高标准、增加建设内容。部分项目单位为了追求装饰装修效果，未经审批擅自扩大建设规模、提高建设装修标准，增加计划外工程;部分项目单位不及时办理工程变更手续，擅自扩大建设规模、增加建设内容，导致工程造价增加;部分已批复项目未按期开工建设，引起征地拆迁、人工费、材料费等发生变化;部分项目设备选型、主要材料选用发生重大调整，部分项目由于政策因素、价格波动以及不可抗力等情形引起投资变化等。

（二）工程招标投标方面

1.监管部门职责落实不到位。招投标行业监管部门如住建局、交通局、水务局均承担项目建设任务，部分监管部门未制定招投标活动监督检查计划，也未开展定期（或不定期）对招投标活动的监督检查，县招标办监管力量与任务不平衡，在招投标活动监管上存在缺位，以上原因造成县级建设项目招投标活动存在较多问题。

2.招投标活动组织和实施环节亟待规范。建设单位勘察设计、监理应招标未招标，未经批准邀请招标，虚假招标，未按规定组建评标委员会等;招标代理机构违规收取投标保证金，招标公告、中标公告内容不完整，招投标档案资料不规范等;投标企业围标串标，资格审查中弄虚作假等。

（三）工程实施管理方面

1.未办理工程质量监督手续。部分项目单位对项目建设程序不熟悉，质量控制意识不强;或人为因素简化办事流程，不按规定办理工程质量监督手续。

2.建设单位投资控制意识淡薄。部分项目建设单位缺乏成本控制意识，对建设项目的经济指标未进行市场调研和预期分析，未对设计单位提出合理的造价指标，在项目设计时未进行有效的造价控制;部分项目管理或建设单位负责人责任心不强，不重视工程造价管理工作;一些重大建设项目时间紧任务重，建设单位为了赶进度，对施工单位提出的设计变更、工程量及材料价格签证等增加的投资重视程度不够，如某保障性住房项目为多层楼房，设计单位未合理考虑保障性住房保障对象及县财政的经济承受性，设计房屋结构为现浇混凝土梁、柱、板，钢筋混凝土含量大，严重脱离实际。

3.施工图纸设计不合理。目前县级尚未建立项目工程勘测、设计等相关中介服务超市，在建设项目的勘测、设计单位选择上，一部分达到国家规定限额的依法进行了招投标，其余的由建设单位自行决定，不利于择优选择设计单位、优化设计方案;设计费的收取与工程投资有直接关系，部分设计单位为了多计设计费、降低设计风险而采取相对保守的设计，脱离实际导致建设标准过高;部分设计单位存在套用资质现象，设计人员对拟建项目了解不够，出具的设计图纸与建设项目实际情况不符，设计变更后造成施工工艺和工程量发生较大变化，增加了投资额度，如某道路建设项目由于设计单位对图纸审查和专家评审意见未予以充分考虑采纳，对建设项目所处的地理位置和交通通行实际情况考虑不周，所设计的道路基层施工难度大，养护周期长，该设计未充分考虑新旧路面的坡度衔接问题，实际施工中屡屡出现工程变更。

4.预算编审不规范。部分建设项目预算编制及预算评审偏離实际，由于对材料价格掌握不准或对设计文件理解偏差，导致主要材料单价与市场价格相差较大;为了达到项目批复等原因，人为降低材料单价或综合单价报价，导致工程最终决算价格与招投标价差异较大;个别项目为了单纯追求审减率，项目预算评审时大幅度压缩工程量、材料单价或综合单价，造成潜在的价格风险。

5.建设单位管理制度不健全。部分建设单位未制定或落实相关管理制度，建设项目领导小组分工不明确、职责权限不清;由于缺乏一定的工程专业技术人员，对有关隐蔽工程、重大设计变更的影像资料、原始测量记录等重要资料过度依赖施工、监理单位，对工程质量、工程资料、合同履行、造价管理等方面缺乏有效监管，出现以签证替代变更、甚至重要原始测量记录缺失等现象，导致在竣工决算审计、审核时核实取证困难较大。

（四）合同管理方面

1.部分建设单位不依照招标文件签订合同，对工程价款及其调整办法未予约定或约定不清楚，在工程完工办理竣工决算时产生矛盾和纠纷。

2.部分建设项目合同条款不规范不严谨，对于定额套用、费用计取、材料供应、质量标准、工期进度、安全施工、结算方式、质保期限、违约责任等主要条款约定不明确;对重大变更或材料价格发生较大波动等情况没有做出具体规定、或虽有约定，但未严格执行，导致投资额大幅度增加。

加强政府投资项目管理的几点建议

（一）建立健全政府投资有关制度。要尽快制定相应的政府投资项目管理办法，建立健全建设单位内控制度，对政府投资项目的立项审批、招标投标、施工和工程质量、资金筹集使用、投资绩效评价等方面进行监督管理，明确职责分工，落实具体责任;进一步规范建设程序，加强项目管理，确保工程质量，提高投资效益。

（二）科学合理地进行项目论证，确保政府投资的经济性。规范建设程序，做好项目前期论证工作。加强对工程建设可行性研究报告和设计概算的审查力度，项目单位应在充分论证调研后，与周边地区的同类建设项目做横向比较，与县域内的同类项目做纵向比较，结合物价、人工等涨幅因素，根据县域实际情况和拟定建设项目的行业指标、相关标准编制可行性研究报告;组织相关部门和专家进行科学合理的论证，充分听取和采纳有效、合理的建议，优化项目设计，对初步设计深度不够的项目不予批复。建立健全项目设计论证、审核制度，各行业主管部门应会同项目建设单位，通过招投标或建立资源库的方式择优选择设计单位，组织相关部门和专家进行科学合理的论证，优化设计方案;实行图纸审查制度，对设计方案和施工图设计进行严格的审查。建设单位应做好前期数据采集及调研工作，通过对审计、财政部门历年审计和评审的工程预决算数据分析，并合理考虑物价涨幅、人工费和机械费的政策性调整因素，提出经济指标范围供设计单位参考，有效控制工程造价。

（三）严格遵守建设程序，认真细致地开展勘察工作。加强对勘测工作的管理。要通过招投标或建立资源库的方式，择优选择勘察单位，并依法签订合同，明确责任要求，对勘察单位进行必要的约束。以严谨周密的工作态度，做好地质勘察工作，对地质勘察的结果要认真审核，严格把关，必要时候可以邀请相关专家对勘察报告进行核准。各行业主管部门，切实履行监督监管职责，对于未履行基本建设程序，手续不完整，配套设计不全的项目不得开工建设，杜绝“三边工程”（边勘测，边设计，边施工）的发生。

（四）严格执行政府投资项目预算评审制度。应严格执行评审预算评审制度和最高限价审定制度，财政部门要加强预算评审工作，以节约建设资金提高投资效益为本，掌握最新造价管理技术，动态管理及时更新主要建设材料、设备价格，建立县级材料信息库，有效的控制工程成本;进一步加强工作人员专业水平教育和职业道德建设，不断提高预算评审质量，避免预算漏项、减少暂定价项目，为建设单位编制预算和最高限价编审，进行造价控制提供积极有效地保障。

（五）强化项目绩效考核管理，实行责任追究制度。对重点工程和重大项目应纳入年度考核，加强监督检查，客观公正地进行测评，综合分析评价效益，包括经济效益、社会效益、环境效益等。严格实行绩效考核管理，将政府投资建设项目年度绩效考核结果报告党委、政府，作为组织部门选拔任用、调整干部的重要依据;做到奖惩分明，赏罚有度。对建设项目法人在项目决策、招投标、财务管理、工程造价、预算和决算、投资绩效等方面存在重大决策失误，管理混乱造成严重损失浪费以及建设过程中存在违法乱纪的问题，严格依法依规予以处理问责。

（六）强化政府投资项目审计。加大全过程跟踪审计力度，充分发挥审计机关在政府投资項目建设过程中的作用，实行全过程跟踪审计。加强对工程预算、最高限价、合同签订、隐蔽工程、设计变更、工程签证、索赔等项目的审计，加强审计监督和处理处罚力度，揭示投资管理体制和制度方面的问题。强化建设项目竣工决算审计，核实工程造价，做到工程量计算准确，要进行认真的调查和实地勘察，摸清施工情况，熟悉施工图纸、工程变更签证及合同等有关材料，对工程决算进行逐项审查验证;综合单价计价准确，应按照招标投标文件、工程定额及有关工程资料进行复核，审查综合单价的合理性、合法性，核实工程造价;材料价差认定准确，对施工单位竣工结算中的材料价差进行审核，对定额中和招标文件中无明确规定的材料价格，应进行市场了解，并将了解情况与发包、承包双方对接;通过审计使虚增工程量、高估冒算等现象得到有效遏止，确保财政资金的真实性、合法性、效益性。

（作者单位：延安市富县审计局）