从“羁绊”到“自觉”：国家审计如何治理科研经费腐败

贺鹏皓 方平

引言

任何经济行为都是人的意识反映。对科研经费的管理也是一种经济行为，在一定程度上反映了人的科研道德水平。中国科研每年投入巨大，2010至2018年，研发（R&D）经费支出从7063亿元上涨到19678亿元，强度超欧盟15国平均水平;全国公共财政科技投入从4114亿元提升至9518亿元，年均增长约15%左右（见表1）。与此同时，国家审计查处的科研经费腐败案件不断增多，发挥了“治已病，防未病”作用。2012年审计署查处5所大学7名教授弄虚作假套取国家科技重大专项资金2500多万元。2015年审计署又发现11个中央部门用科研资金利用假发票报账3.17亿元。2018年又有11所科研院校的12位领导落马被查，包括3位党委书记、4位校长和5位副院长，其中很大一部分原因又与科研经费腐败相关。

国家审计治理科研经费腐败的作用机理

（一）理论基础——公共受托责任理论。公共受托责任是基于公共资源管理使用权委托和受托责任上所产生的一种责任。从委托—代理关系角度来看，科研经费（尤其是公共财政支出的经费）是一种公共资源，委托人（国家）将科研经费的经营管理权授予受托人（科研单位或科研工作者），受托人接受委托，从而在委托人和受托人间形成了受托经济责任。由于委托人和受托人间的信息不对称以及效用函数的不一致，可能产生代理人问题、道德风险问题和逆向选择问题。国家审计产生于公共受托责任，作为独立的第三方来监督受托人对科研经费管理的真实性、完整性和效益性，约束受托人权力的滥用和责任的不作为，从而提高科研经费的资源配置效率。

（二）法律保障。实践中，除依宪法、审计法及审计法实施条例、审计准则等审计机关执行方面的法律外，针对科研管理方面的法律法规按制定主体可分为以下三类：一是全国人大制定的法律，如科学技术进步法、高等教育法、预算法、政府采购法等;二是国务院颁布的行政法规的纲领性文件：如《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》《国务院关于进一步推进科技体制改革的若干规定》《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）等。三是各科研管理制定的部门规章：如《国家科技计划和专项经费监督管理暂行办法》《教育部、财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》《国家社会科学基金项目经费管理办法》等。

（三）业务类型。对科研经费的审计主要以下四种审计业务类型为载体：一是预算执行情况和财务收支审计，主要是指审计机关对科研单位的预算执行情况以及科研单位的财务收支的真实性、合法性和效益性进行审计。二是政策执行情况跟踪审计，主要是指审计机关相关政策开始执行或者执行过程中的某个时点介入，实施动态的审计监督，揭示和反映妨碍国家政策实施的困难和问题，督促及时整改。如科技领域的“放管服”政策执行情况审计等。三是高校、科研院所的领导干部经济责任审计，是指对上述科研机构的法定代表人在任期内应负的经济责任的履行情况进行的审计，为组织人事部门和其他有关部门考核使用干部等提供参考依据。四是建设工程造价审计，重点在于对科研资金用于实验室、场所等工程项目，按照国家或行业建筑工程预算编制或施工规定进行审查。

（四）控制環节。国家审计可以从事前、事中、事后全过程介入，对科研经费的预算管理、资金的筹集、使用分配以及验收评估进行监督。具体而言：一是根据我国全口径预算管理的要求，国家审计重点检查科研经费预算编制是否科学、合理，标准是否恰当，是否按照要求严格执行等，确保科研资金安全与完整;二是关注科研经费的筹集情况，既包含自有资金，又包含财政拨款。国家审计重点核查财政划拨给科研单位的资金是否真实，足额到位;三是在科研经费的使用分配中，重点聚焦是否真正将资金用于科研项目，是否存在套取、侵占、贪污、挪用、浪费等违规行为;四是对科研经费最终成果所产生的经济与社会效益进行评估，既要关注科研成果的数量，更要关注科研成果的质量。

国家审计治理科研经费腐败的典型案例分析通过查阅2010年至2018年审计署审计结果公告和相关公开资料，近年来科研经费的腐败存在以下一些趋势和特点：

（一）基建工程领域成为重灾区。科研场所、科研设备、科研物资是进行科学研究必备的物质条件，没有这些惘谈科研成果。近年来，许多高校、科研所、企业上马了“大学城”“科教园”“科技园”等大规模工程，相关违纪违规问题表现在：一是偏离政策目标要求。部分项目以科研名义立项，实则进行商业开发。如2012年华北电网有限公司以建设“智能电网科技研发交流中心”项目的名义，将教育科研设计用地用于商业开发，5.93万平方米项目总用地规模中教育科研设计用地不到一半，高达70亿元的总投资主要用来建设集高档酒店、酒店式公寓、写字楼、商业、会展于一体的大型城市综合体。2013年审计抽查发现5个大学科技园在自主支配园区场地面积、入驻的符合孵化要求的企业数量等方面未达到认定标准，如同济大学科技园园区10.31万平凡米中的7.12万平方米用于商业开发对外销售，天津大学科技园2009年至2014年入驻的85家企业中与学校有实质关联的企业仅有22家。二是违反基本建设程序，缺乏论证，违规审批、未批先建等。如2007年中国电力科学研究院实施的特高压试验基地等三个项目，在未取得国有土地使用证等证照情况下先行建设，涉及金额12.19亿元。2013年教育部中央电化教育馆未经充分可行性论证，申报项目预算3020万元，当年实际仅支出仅8.6万元。三是违反招投标与合同管理规定的行为。2011年至2013年水利部水利科学研究院将中央投资项目委托无资质公司代理招标，中标公司投标时涉嫌弄虚作假，涉及金额2572.89万元。四是利用职务便利进行利益输送。2007年至2011年陕西工业技术研究院原常务副院长姚某、原总会计师陈某等人未经集体研究，决定由研究院出资4500多万元认购上市公司定向增发股权和私募股权，并在限售期内将股票低价转让给亲属牟利。2013年中科院物理所未严格履行协议，提前从零余额账户向其控股公司支付设备款935.15万元。

（二）科研课题管理不规范。以“课题制”申请科研项目是现行科研经费管理制度中最常见的一种形式，相关违规问题具有一定普遍性，主要表现在：一是课题多次重复申报立项。如2013年中科院物理所用2009年重复申报项目，套取财政资金606万元。二是以虚假票据报销套取科研经费。例如中国科学院地质与地球物理研究所研究员段某以各种差旅、劳务、租车及复印装订费等名义套取科研经费130万元。 三是支出超范围，违规列支各项与课题无关的费用开销。2012年，社科院亚太与全球战略研究院与近代史研究所未经批准分别将科研项目经费供给62.52万元全部用于购买与项目无关的办公家具。四是科研课题资金长期闲置沉淀，未发挥应有效益。2014年中科院大气所和物理所有667个项目应结未结题，涉及金额3190.05万元;纳米中心和大气所209个已结题项目未及时结账，涉及金额6668.99万元。

（三）科研成果转化中违规牟利。在科研成果转化中，容易在所有权的归属划分、收益获取、处置分配权限方面存在问题，表现在：一是利用公共科研资源獲取私利。2015年质检总局所属中国标准化研究院利用“国家标准文献共享服务平台”等公共资源，以多种技术服务名义自定标准收费2134.83万元，其中1001.88万元用于人员绩效支出。二是以会议、评比、培训名义收取赞助、广告、培训费用或超标准收费。2012年至2013年，中华医学会在召开的160个学术会议中，用广告展位、医生通讯录和注册信息等作为回报，以20万元至100万元价格公开标注不同等级的赞助商资格，收取医药企业赞助8.2亿元。2013年，中国投资协会通过评选“2012—2013年度国家优质投资项目”，违规参评企业和中介单位收取费用134.87万元;同时中国投资协会内设机构与2家企业签订协议，以协助企业获取项目立项、优惠政策和国家扶持资金为条件，违规向企业收取项目立项中介费120万元。2014年中国人力资源开发研究会备案的职业经理人培训收费标准为7080元/人，而实际却按中级8980元/人，高级12980元/人、特级18200元/人超标准收费。三是利用受基金资助的期刊杂志收取版面费。2013年，农业部水科院本级分别向其主办的2个期刊发表论文的作者收取版面费53.03万元和51.98万元。四是违规超标设立工作站。工程院院士李某在不到两年的时间里，在全国23个省市设立院士工作站88家。“有时同一天挂牌两个，极不正常”且自身精力根本无暇顾及，有串通套取政府补贴之嫌。

（四）科研活动中违纪违规。学术交流、出国访问等相关科研活动中也存在一些违纪违规问题，表现在：一是违规转嫁或列支费用。2013年教育部1个会议向办会单位转嫁会议费10万元。2014年，科技部本级会议费中列支外国代表团来华国际旅费1.56万元。二是出国报批手续不完备。2013年中国石油大学（北京）和国际交流协会3个团组未办理出国审批手续，团组人员因私护照出国。2013年中科院生态中心3个出国（境）团组中，2人擅自增加出访国家，9人擅自增加出访城市，21人擅自延长境外停留时间共计79天。三是违反中央八项规定精神，铺张浪费、公款消费等。如2013年中科院将1个研讨会的后半程议程安排在游船上召开。2013年水利部水规总院在京外召开6个没有现场观摩内容的会议，其中1个会议在风景名胜区召开。2013年，农业部水科院下属单位组织14名员工和10名家属到青岛公款旅游。

新时代国家审计治理科研经费腐败的实践路径党的十八大以来，审计、纪检监察、巡视的监督力度持续增强，对规范科研单位经济活动和财务行为、防范和化解财政资金风险、营造“不敢腐不能腐不想腐”的氛围起到了重大推动作用。但另一方面，审计的威慑效应在某种程度上也产生了一些负面效果，多重监督扼杀了科研人员的积极性和创造性，成为科研创新的“羁绊”。2016年5月30日，习近平总书记在全国科技创新大会上指出：“深化改革创新，形成充满活力的科技管理和运行机制。要着力改革和创新科研经费使用和管理方式，让经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务。”面对新形势，审计机关要通过转变思路、简化流程，国家审计推动政府管理部门优化服务、优化管理，推动建立健全体现科研人员智力价值的科技经费分配制度，促进科技经费更好地服务于科研人员的创造性活动。

（一）坚持实事求是，处理好依法审计与三个区分开来的关系。新时代审计工作要深刻理解中央关于科技创新总体部署和具体政策措施，领会精神实质，把握政策意图，坚持三个区分开来。就科研经费审计而言，应围绕三个方面来进行判断认定：一是是否符合科技创新体制改革的发展方向。对于符合改革方向的改革举措可以容错，对于不符合改革发展方向的，出现的失误错误就难以容错。如某科研单位为突破关键核心技术，对于科研项目预算编制简化，开展“绿色通道”改革试点，这一点应当是鼓励的。二是看是否造成严重后果的。三个区分开来中“失误”“错误”“无意过失”等的表述说明了改革创新可能会产生一定的影响。如果后果轻微、不严重，可以考虑容错免责;如果后果严重，应当考虑追究相关责任。如科研领域出现的重大学术不端与造假等。三是是否碰触法律法规红线等根本性、原则性问题。

虽然改革方向是“松绑+激励”，扩大高校和科研院所管理权、激发科研人员创新活力，但对科研经费也不是彻底不管、不看、不审计。国家审计在科研创新领域既不能越位也不能缺位，应本着“实质重于形式”的原则，更多关注科研经费是否用于科研活动本身，对于一些挤占挪用、虚列支出、利益输送、违反专款专用等原则性问题要重点揭示。

（二）强化主体责任，完善追责问责机制，将依法审计与全面从严治党相结合。在科研领域，存在着拉帮结派、占山为王的圈子现象，形成了若干的利益共同体，如不控制会像瘟疫一样蔓延开去。有学者总结了四种传染方式：上行下效、互励学习、异己胁迫、心理卷入，并具有三种特性：圈子传播、家族病变、前后传染。同一高校或同一部门的前后几任领导“前腐后继”。而我国科研资源的分配主要由行政力量来支配，在科研经费的资源分配中存在着一定的权力寻租空间。同时，一些科研单位为了规避自身管理责任，对于上级文件要求照搬照抄、甚至层层加码，执行过程简单粗暴。导致了责任的层层下移，最后违规仅一个人“背锅”。有的部门、地方及科研单位作风建设时有懈怠，存在领导干部与普通教师争荣誉争资源现象。组织纪律失之于软，个别干部“带病提拔”。

科研反腐首先要遏制“传染源”，加大对关键岗位“关键少数”“易感人群”的教育引导，坚持标本兼治、惩防并举。审计机关要进一步强化对领导干部经济责任审计，不断提高领导干部的自我约束和自我警醒能力，强化高校、科研院所领导、部门负责人的主体责任。无论是高校和科研院所的领导与科研人员，其在科研经费的管理支配使用中由于故意或重大过失、不履行或者不正确履行法定职责，以权谋私，截留侵占、贪污私分、挥霍浪费科技资金，以及利用职权向特定关系人输送利益的行为，都要进行追责与问责。同时，要强化科研单位党委对单位的审计整改责任，2019年7月新修訂的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》指出，要将审计结果整改情况纳入所在单位领导班子党风廉政建设责任制检查考核的内容，以及领导班子民主生活会及成员述责述廉的重要内容。

（三）优化流程、简化程序，实现结果共享。在科研经费审计中，部分审计人员不了解科研工作实际，简单按照预算和相关财务制度规定去“卡”的审计方法不符合科研实践规定，表现在预算编制较为死板，将科研经费与三公经费混淆等。一些科研人员反映规章制度繁琐、手续复杂，时间过长的报销“把科研人员逼成了会计”，如何花钱已成为一个难题。对于科研经费的监管，委托单位、主管单位、科技部门、财政、审计、纪检等多个部门都具有监督职能和相关管理规定。某个部门的管理制度变化，在现实执行中可能会与其他部门的管理规定“打架”。如果监管缺乏统筹协调既会导致重复监督，降低效率，也会导致监督无效。

审计机关应进一步优化流程、简化程序，主要针对关键节点实行“里程碑”式管理，重点关注财政科研项目主管部门落实简化项目预算编制、下放直接费用预算调剂权、大幅度提高人员费用比例、增加用于人员激励的绩效支出等情况。项目管理专业机构可合并财务验收和技术验收，在相对集中时间开展联合检查，避免在同一年度对同一项目重复检查、多头检查。2019年4月17日，《中共教育部党组关于抓好赋予科研管理更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》中明确了具体要求：“科研项目完成（验收）前，一般不组织开展监督监察。自由探索类基础研究和实施周期3年以下项目，不做过程检查”。此外，还可以尝试探索实行“双随机、一公开”检查方式，充分利用大数据等信息技术提高监督检查效率。项目承担单位可自主选择具有资质的第三方中介机构进行结题财务审计，更好地利用社会审计与内部审计的审计成果，实行监督检查结果信息共享和互认，最大限度降低对科研活动的干扰。

（四）加强与科研相关部门的协调配合，健全科研领域失信联合惩戒机制。2019年6月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步弘扬科学家精神加强作风和学风建设的意见》，其中明确规定：有关主管部门和高等学校、科研机构、企业等单位要建立健全科研诚信审核、科研伦理审查等有关制度和信息公开、举报投诉、通报曝光等工作机制。国家发改委、人民银行、财政部、审计署等多部门联合签署了《关于对财政性资金管理使用领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》《关于对科研领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》等，对列入财政资金管理失信、失范行为的单位、组织和有关人员、科研诚信严重失信行为记录名单的相关责任主体，实现信息共享与联合惩戒的实施方式。审计机关应加强与各部门之间的协调配合，健全科研领域失信联合惩戒机制，加强普法宣传与警示教育，让科研人员“心中有敬畏，自觉讲规矩”，共同营造诚实守信的科技创新环境。

（作者单位：审计署审计科研所）