PPP项目绩效审计评价指标体系实践运用

张晓庆 李兰霞 张馨予

为弥补建设资金缺口，发挥社会力量高质量服务和先进管理经验的优势，国家鼓励引入社会资本的PPP模式进行基础设施和公用事业领域的项目建设和管理。PPP项目预期的目标和效果能否达到以及是否具有可持续性备受各方关注，关系到PPP项目能否成功持续运行。对PPP项目绩效审计的结果不仅可以作为财政支付对价或补助的依据，还可利用审计揭示的建设和运营中存在的问题及时纠偏，确保达到项目的绩效目标。本文以Y市公共租赁住房PPP项目绩效审计为例，通过分析选择绩效审计评价指标，针对项目特点构建保障性住房PPP项目的绩效审计评价指标体系并运用，以期对于实践中PPP项目各阶段的绩效审计或监测具有借鉴作用。

构建PPP项目绩效审计评价指标体系的要点PPP项目绩效审计是在充分考虑PPP模式特性的基础上，根据参与各方预先共同设定的绩效目标及利益相关者的需求对项目运行过程、实际产出和实施效果等全方位开展的综合检查评价。PPP项目绩效审计是推动PPP项目正常开展和成功實施的重要手段，有助于理顺政府和社会资本之间的权利和义务，改善项目管理水平，合理分散项目风险，促进资金使用效果。目前我国还没有统一的PPP项目绩效审计规定，也未建立适合项目特性的分行业PPP项目绩效审计评价指标体系。设计完善的绩效审计评价指标体系是PPP项目绩效审计的关键和核心，缺乏科学完整的指标体系PPP项目绩效审计将不能有效开展。

一套完整的绩效审计评价指标体系包括整体指标层次设计、具体单项指标、各项指标的权重以及评价标准与评分方法。PPP项目绩效审计评价体系设计既要全面考核项目执行全过程，又要重点考核预期物有所值的实现程度，建立注重时效的评价指标及各类指标的权重。开展PPP项目绩效审计既可以针对项目整个周期（实际操作中可从成立项目公司开始直至PPP项目移交后结束），也可以针对项目的某个阶段进行。绩效审计时点可以确定在项目建设期、运营期和移交环节中的某一重要节点。在项目正式运营后，定期按照一个财政年度审计的同时可以作为绩效付费的依据。PPP项目绩效审计要体现ESG理念，即绩效审计评价体系中设置生态、社会和项目管理等相关指标，将项目基本面外的因素纳入评价之中，同时要贯穿验证物有所值、风险合理分担、责任边界清楚原则并提高对项目可持续性、综合性评价。绩效审计评价指标需充分反映需求和项目特点，既包括共性指标又包括个性指标。可以根据管理、产出、效果、可持续环节设置一级指标，围绕组织管理、财务管理、业务管理、阶段性产出、经济效果、生态效果、社会效果、满意度、物有所值、可持续性内外部驱动等设置二级指标，结合PPP项目行业特性确定三级指标。

选择确定保障性住房PPP项目绩效审计评价指标保障性住房PPP项目绩效审计在覆盖项目全生命周期和全方位开展时应根据项目特性选定评价指标，注重准入的公平性、日常管理健全性和退出的激励机制，选择指标时既要定性和定量相结合，又要具备数据的现实可获得性。

（一）厘清保障性住房PPP项目的绩效目标。绩效评价指标应当能够全面准确地反映绩效目标的实现程度，因此绩效审计评价指标需围绕绩效目标进行设置。Y市公共租赁住房项目是该市重大民生保障性安居工程，为缓解财政投资压力，提高项目建设和运营管理效率，采取BOT方式实施。项目建设期2年，运营期16年。项目采用可行性缺口补贴机制，合同期满后将资产及相关权利无偿移交给政府方。从Y市公共租赁住房PPP项目的整个生命周期来看，项目绩效目标为：按时保质保量建成符合国家政策标准的公共租赁住房，配套设施齐全，周边环境优化;建立公平高效的准入和分配机制，实现公共租赁住房高效率运营;保障全市中低收入群体生存质量权益，明显提高生活质量;带动区域经济社会发展，实现PPP项目物有所值。

（二）选择设定保障性住房PPP项目审计评价指标。保障性住房PPP项目审计评价指标应按照系统、全面、重要、相关、可比、动态、经济和数据可获得等原则，在对绩效目标进行细化、量化的基础上设定，反映保障房PPP项目建设、运营效果和效率的变化，体现全生命周期绩效管理的要求。Y市公共租赁住房PPP项目项目立项决策、识别、准备、采购阶段的绩效审计评价在单独的工作评价体系中予以体现，不在本次PPP项目绩效审计中反映。经过初步选择、多次筛选最终确定Y市公共租赁住房PPP项目绩效审计评价指标层级共分为三级。

1.项目管理指标。项目管理指标对各阶段的管理制度、过程和实施情况开展审计评价，在组织管理、资金管理、业务管理等二级指标，下设三级指标。

（1）组织管理组织机构：政府主管部门、项目实施机构、项目公司的组织机构设置是否健全;责任分工是否明确;组织架构是否合理;组织职能是否与全过程管理功能相吻合。

制度管理：是否有完善的组织管理制度和内部控制体系;切实执行已建立的管理制度情况。

履行职责：政府和社会资本方履职情况;是否合作共赢、风险合理分担;是否严格按照已签订的PPP协议履约;职权与职责的一致性。

（2）资金管理

资金到位：政府和社会资本方资本金和政府可行性缺口补助资金的到位率和到位时效。

财务管理制度：是否制定财务管理制度以及项目资金管理办法;财务管理制度是否规范执行。

资金使用合规性：资金使用是否符合国家有关资金使用规定和已制定的管理办法;资金拨付审批程序和手续是否规范;重大开支是否经过前期评估;是否符合项目预算批复和PPP协议的用途。

（3）建设期业务管理

业务管理制度：工程管理、招投标、安全管理、风险管理、采购管理、资产管理、竣工验收等管理制度的建立和执行情况。

工程进度：施工进度是否符合预期目标;工程按计划开工和完工情况，实际工期与计划工期相比较的差异程度以及采取措施。

投资控制：政府和社会资本资金结构的合理性和合规性;项目公司融资资金到位情况;投资进度与计划一致;工程投资成本有效控制情况。

质量管理：是否建立全面质量管理制度以及执行情况;勘察设计、施工质量、监理等工程建设环节质量控制是否有效。

合同管理：项目建设合同签订的合规性、合法性;合同变更与终止是否规范，避免产生不利影响;产生争议的解决方式合理性;是否按约定履行合同。

（4）运营期业务管理

业务管理制度：项目运营管理制度是否健全、保障措施的合理性以及制度执行情况。

租金定价、调价机制：保障房租赁价格的合理性;定价调价机制是否合规有效。

申请和审核管理：保障房申请条件及审核、复核等准入程序是否严格、公平;项目信息公开制度的制定和实施;准入标准根据实际的动态调整。

退出管理：不符合保障条件的租户及时退出和激励机制是否健全和严格执行。

配租管理：建立受益对象统计档案和工资和财产性收入信息、统筹房源、标准分类、轮候、防范空置风险的动态管理机制;配租合同的完备性。

物业管理：物业管理机构的组建和人员素质;物业服务水平;物业服务收费的合理性;物业服务制度的健全性。

使用监管：日常监督住房使用过程中维护保养情况;小区治安和清洁状况;租金收缴率、违规转租或改变用途和房屋结构违规使用率等指标是否超过预警并能及时查处;平均租赁时间是否达到预定标准。

2.项目产出指标。项目产出指标按项目不同阶段可分为建设期产出和运营期产出指标等二级指标，下设三级指标。

（1）建设期产出

建成数量：公租房的建成套数、建筑面积、配套设施等建设内容计划完成情况。

完成及时性：是否及时完工，在规定时限内完成的公租房的比率。

建设质量：公租房的房屋质量和结构是否达到设计和国家建筑行业技术标准的要求。

建设标准：公租房的面积、户型、装修、容积率等是否符合与国家保障性住房政策标准标准。

成本节约：项目实际与计划投资相比较的成本节约程度。

（2）运营期产出

目标人群覆盖率：可享受公共租赁住房保障有效人数占应享受保障政策人数比例。

配租入住率：配租家庭入住率、空置率等是否达标;配租是否产生冗余。

分配及轮换效率：公共租赁住房日常分配和轮换使用是否高效。

成本效益：项目运营成本、效益以及二者关系的目标完成情况。

3.项目效果指标。项目效果指标针对项目建设、运营期分为经济效果、生态效果、社会效果、可持续性等二级指标，下设三级指标。

（1）经济效果

财务效益：通过对项目实现的租金和物业管理收入扣除运营成本以及投资成本等参数计算净现值、投资回收期、投资收益率等指标评价项目的财务盈利能力是否达标。

经济效益：通过对经济内部收益率、经济净现值等指标计算判断项目的经济合理性。

（2）生态效果

自然环境：施工过程中和项目建成后对周边自然和生态环境的影响。

景观环境：项目配套建设是否解决了庭院绿化、庭院道路景观和社区路网建设等;是否保持地域特色，提升城市形象等方面产生效果。

（3）社会效果

缓解住房困难：能否积极吸引中低收入群体，缓解城镇低收入家庭住房困难。

改善生活质量：对保障对象的居住条件、居民生活水平和生活质量的改善程度。

促进区域发展：是否有扩大居民消费、住房市场价格的抑制情况、促进区域经济发展的贡献。

就业贡献率：对增加就业人数的贡献程度。

维护社会稳定：保障性住房对社会稳定与和谐的影响程度，促进树立社会公平正义价值观，达到社会稳定和全社会共同分享经济发展成果的预期。

（4）满意度

履职满意度：政府、项目实施机构、社会资本方对按PPP协议履职的其他各方的满意度。

受益者满意度：通过项目的区位、配套等方面考察公众接受能力、公众满意度和居民幸福指数以及公众对PPP模式的认可度，租户、申请者及潜在收益者等利益享受者对项目户型设计、质量、分配、服务、管理的综合满意度。

（5）物有所值

项目在建设、实施运营阶段达到识别和准备阶段实施方案和PPP协议所确定的物有所值目标的实现程度。

4.可持续性。可持续性指标根据项目实施驱动因素分为内部驱动可持续、外部驱动可持续二级指标下设三级指标。

（1）内部驱动可持续

质量性能：保障性住房的质量和性能对可持续的影响。

财务能力：未来项目融资渠道是否畅通、有保障;投资安排使用计划是否合理;财务营运能力、盈利能力、抗风险能力可持续性。

机构和人员配备：建设运营管理机构和人员健全和稳定性;业主管理机构和人员配备情况;运行管理效率。

运营保障：项目未来运营过程中设施维护、安全保障、物业管理维修养护保障情况。

（2）外部驱动可持续

政府支持：当地政府及供电、供水有关部门对项目的支持和配合情况。

政策支持：与所在地的城市发展规划、住房保障规划能否保持一致;是否有系统性、整体性的政策支撑体系保障项目推进，例如财税、金融、土地、运营政策支持的长期稳定性和规范性。

地方财政能力：地方政府对于资本金投入及运营期对社会资本方缺口补贴的可实现程度。

保障需求长效机制：拓宽公共租赁住房保障对象、稳定项目需求、保障对象准入和退出、定价机制的稳定性。

社会经济环境：所在地地理环境、社会经济环境对项目的未来影响。

构建保障性住房PPP项目绩效审计评价指标体系

目前实践中绩效审计评价指标权重一般按重要性及影响程度赋值的方法，包括层次分析法、专家意见法、主成分分析法、熵值法等，可根据项目特点选择一种或多种方法综合确定。

PPP项目的指标权重应考虑可持续高效合作的导向。Y市公共租赁住房PPP项目评价指标权重采用专家意见和层次分析相结合的方法，通过对PPP领域的房地产行业专家进行问卷调查，按照重要程度赋予各指标权重。确定了指标的权重后要对各个指标确定评价标准和评价方法。评价标准主要为计划标准，个别指标参照行业或历史标准，因項目所在地经济社会环境存在很大差异以及管理要求不同，绩效审计评价标准也要根据具体项目核定，实际工作中由项目主管部门、参与各方和行业专家一起确定评价标准。评价方法要结合指标权重，衡量实际绩效与评价标准偏离程度，对不同的等级赋予不同分值。

应用PPP项目审计评价指标体系开展绩效审计

（一）项目阶段性绩效审计。随着项目的不断推进，审计的重点也发生相应变化，要动态选择审计评价指标体系中适合的部分指标进行，如开展运营过程中的年度绩效审计时，可重点运用项目运营当期产出指标和经济效果、社会效果及可持续性影响指标，对运营期年度绩效完成情况进行审计评价。

（二）项目全过程绩效审计。可应用整体指标评价体系进行审计评价。如项目移交绩效审计时，可全面使用绩效审计评价体系中的指标考核整个PPP项目生命周期的全部产出和经济效果、社会效果、生态效果及可持续性影响。

应用PPP项目审计评价指标体系时应当按照评价标准和方法对每一项指标打分并汇总得分，指标和综合评分可根据实际情况分为几个等级并对应分值段，从评分情况判断项目绩效。根据指标打分情况找出存在的问题和差距，分析具体原因，针对性提出纠偏措施及合理有效的审计建议。为更好地应用绩效审计结果，还应当全面分析影响绩效审计结果的各方面因素，明确相关方责任和改进方向。

（作者单位：山西汇华会计师事务所有限公司 中国建设银行股份有限公司阳泉分行 天津理工大学）