推动“屡审屡犯”问题落实整改的路径

熊学仁

审计发现的问题一般有两类：一类是个案，能够及时整改;另一类带有普遍性，屡审屡犯。2018年审计署令第11号特别谈及整改不力、屡审屡犯的情形。推动“屡审屡犯”问题落实整改的第一步是要对“屡审屡犯”概念较为清晰的认识，哪些问题能够归属到“屡审屡犯”的范畴。在此基础上需要对“屡审屡犯”问题背后的成因进行分析，并对症下药，研究探讨如何有效推动“屡审屡犯”问题落实整改。

“屡审屡犯”的界定

（一）“屡审屡犯”在主、客观层面的界定

主观层面包含三个方面的内容，一是相关责任人员具备相应的工作胜任能力，但由于工作态度不认真导致问题反复发生;二是相关责任人由于意识、认知、工作能力方面的缺失所导致问题的反复发生;三是受到个人利益的驱动，刻意为之，所导致问题的反复出现。

客观层面指由于财务预算编制不合理、各部门职责边界不清、审计成果运用不到位等体制机制问题导致审计发现的问题得不到有效解决，某些事项的管理处于真空地带，推动审计发现问题落实整改难度较大，致使“屡审屡犯”情况的发生。

（二）“屡审屡犯”在个性化与普遍化层面的界定

个性化问题层面指由于业务管理、财务管理、信息技术管理、依法行政管理、内部控制管理等不严格所导致的费用列支不合规、采购程序不严格等问题反复发生。主要表现为在有关制度规定的范围内，针对不同时间、不同类型的审计项目，审计发现的相关问题词条反复出现。

普遍化问题层面是指具有一定共性化特征、不能通过一次审计揭露彻底改掉，需要改革体制机制，是一个不断推进的过程。此类问题分布范围广，解决难度大。如从人员费用列支弥补养老统筹缺口的问题;工会经费、职工福利费的列支范围的问题等。

（三）“屡审屡犯”在合规性与绩效性层面的界定

合规性层面是指在已经出台的预算执行方案、集中采购程序、记录与权限控制制度、安全保卫要求、监督检查规范等的机制体制下，反复出现违背相关岗位要求的情况。

绩效性问题层面的“屡审屡犯”由于审计视角较宽，内容丰富多样，所反应出来的问题也不尽相同，不好从单个问题的角度定性“屡审屡犯”，只能更为宏观的从整个绩效审计项目进行界定。指对同一类型的审计项目（如办公楼维修改造专项审计）在不同的被审计单位组织实施时，都发现与审计项目相关的经济活动的经济性、效益性和效果性评价不高，或低于预先设定的评价标准。

“屡审屡犯”问题成因分析

（一）被审计主体的原因

1.个人操作不严谨、主观认识存在偏差。在审计发现的问题中有相当一部分问题属于操作性错误。这类问题是由于个人未具备严谨的工作习惯、对规章制度的学习与了解不足，主观认识存在偏差所导致。

2.以个人利益为中心，违规成本较低廉。被审计主体常常受到自身利益的驱动，钻漏洞、打擦边球。如为保证当年预算执行，一些项目资金采用预提形式列支，或预付下一年度水电、燃油、通讯费等情况。

3.风险防范意识薄弱。单位会根据自身情况需要雇佣一些临时用工人员，如司机、后勤服务人员等。由于未能较好的区分劳务外包与劳务派遣的法律差异，致使订立的合同存在法律风险。

4.历史成因导致独立整改难进行。审计过程中发现有相当一部分问题是由于历史遗留原因造成。例如本应当年办理完成的审批手续，由于办事效率低下，相关负责人等不作为行为导致事项搁置，现在补办难度较大，独立整改难以进行。这也导致问题整改成为一块难啃的硬骨头，以致问题年年审，年年有。

（二）审计主体的原因

1.重发现问题、轻分析总结与整改监督。单就审计主体而言，审计项目开展的多，但对审计问题分析总结的少。注重问题的查处，不注重问题整改监督。《国际内部审计专业实务标准》实务公告2320-2中指出“内部审计师必须基于适当的分析和评价，得出结论和业务结果”。实务公告2500-1中指出“首席审计执行官必须制定并维护系统或制度，监督已通报结果的处理情况”。如果审计人员提交的报告仅指出问题而不分析总结问题，就不能为组织提供有价值的意见，改善风险和控制环境。如果审计主体不注重审计发现问题整改的监督，也就不能为落实整改提供有利的保障。

2.问题定性较模糊、整改目的不清晰。审计发现的问题“屡审屡犯”有一部分原因是审计报告本身出了问题。由于审计人员自身能力的限制，出具的审计报告未能准确、客观、清晰、简洁、完整、及时和富有建设性的指出问题。致使被审计主体对审计发现的问题产生质疑，不知道问题症结在哪，整改目的不清晰。

3.审计力量不足限制持续跟踪审计整改。目前审计人员的数量不足，每年开展的审计项目较多且各项目之间的间隔有时又较短。对此很难有精力与时间对上一个审計项目持续跟踪，落实问题整改。

4.审计成果转化运用不强。审计成果应当转化为评估内部控制风险，协调各部门与管理层之间的工作信息沟通，确保所有部门组织开展有效的业务管理、建立有效的问责机制。但目前推行的审计全覆盖，虽然扩大了审计的覆盖面，提升了审计的影响，却头重脚轻忽略了审计成果的分析总结与转化运用。

5.审计信息披露存在局限性。目前审计信息的诸多内容一般只有审计主体与被审计单位知晓。对审计发现的问题、整改状况等信息披露存在局限性，不能进行充分的公开透明并接受公众监督，这就导致问题整改的状况不佳，一些问题得不到解决并屡审屡犯。

（三）宏观层面的原因

1.未能很好解决经济的快速发展与制度发展落后性之间的矛盾。伴随着经济的快速发展许多新鲜事物孕育而生。已有的一些规章制度已经不再适应新的经济发展要求。按照既定的审计依据势必会出现无据可循的情况。如果不从顶层设计层面进行改进，从动态地、发展地角度去制定相应的规章制度，那么以此制度为审计依据查出来的问题“屡审屡犯”也在所难免。

2.相关人事制度存在缺陷。现行的人事任免制度未能与审计职责较好的结合，存在着先任免后审计的情况。人员的任免已经决定后才对其之前的任职情况开展离任审计。这十分不利于审计发现问题的整改与责任追究。例如以往审批事项中签批存在疏漏，但签批的主要负责人已不再原来岗位任职或已退休，导致问题难以整改。

3.未建立合作推进问题整改机制。问题整改有时单凭被审计部门的一己之力较难解决。如为解决保卫部门车辆管理使用不规范的问题，还需要负责车辆的后勤部门，会计财务部门等多部门之间的相互合作，乃至不同单位间的沟通协调。

4.审计发现问题的整改标准难统一。审计发现问题的整改在审计系统内部也没有形成一个较为统一的标准，各层级各地区的审计整改各具特色，审计整改的成效也存在较大差异。整改评价标准如果不能从管理层的层面加以规范统一将是审计整改难以落实的根本性、制度性原因。

5.相关人员责任追究和处罚力度不够。一方面是对审计发现问题相关责任人的问责力度不够，现有的问责机制不足以对其产生显著影响。另一方面是对拒不整改，拖延整改、敷衍塞责等问题整改情况也没有强有力的追究处罚举措。

推动问题落实整改的措施

（一）推动问题整改需要靠“人”

1.加强思想教育，提升干部职工素养。通过开展风险警示教育、规矩意识教育、典型案例通报等活动，从源头抓起，提高个人主观认识，增强风险防范意识。2.提升专业能力，降低操作性差错。要加大对干部职工以及聘用制员工的后续学习培训，提升理论知识水平与实践操作技能。3.从动态的角度看，审计人员应当以发展的视角辩证性的开展审计。既要依据审计准则依法依规审计，又要客观、辩证地对待发展中出现的新情况、新问题。可以把问题列出来，但不必化为必改项，给改革发展留足空间。

（二）推动问题整改需要靠“技术”

推动“屡审屡犯”问题整改需要依靠技术层面的改进优化。1.要将重发现问题、轻分析总结与整改监督转变为两者并重。既要能够查出问题，也要对问题进行分析总结。既要出具《整改意见书》，也要监督问题的整改落实。两者并重就会出现审计力量不足与审计任务繁重的矛盾。化解该矛盾，持续跟踪审计整改情况就需要加强审计信息化建设。要进一步开发完善辅助审计与问题整改信息化系统，提高审计质效。2.要从技术层面规范问题定性，统一问题词条。创设覆盖面广，界限清晰的问题词条，明确问题属性才有利于被审计主体的问题整改。3.要明确审计发现问题的整改评价标准。问题整改的评价直接关系到问题整改的质效与责任追究，构建审计整改评价标准体系必不可少。笔者综合以往学者研究的情况认为可以从审计整改的“高度”“广度”“深度”“速度”“亮度”“力度”六个维度进行评价。

（三）推动问题整改需要靠“制度”

1.弥补人事管理制度缺陷，相继开展领导干部任中审计。为了压实主体责任，避免相关责任人调离原岗位、退休等情况阻碍问题整改。修订相关人事任免制度，推动开展领导干部任中审计尤为重要。2.加强审计成果转化运用，建立健全内部风险防控。针对审计所发现的共性问题，及时分析研究，适时开展风险评估工作。将审计结果与整改质效作为干部考核、任免、奖惩的重要依据，修订与完善相关制度，加强风险防控。3.从规章制度层面加大对相关责任人员的追究和处罚力度。除拒绝整改、拖延整改、敷衍塞责导致整改不力、屡审屡犯的需要加大问责力度外，对拒绝、拖延提供与审计事项有关资料，或者提供资料不真实、不完整的也应当一并问责。4.构建问题整改合作机制，形成审计整改监督合力。许多问题的整改会涉及不同部门，需部门间的沟通合作。对此，应在制度层面加以完善，充分发挥各部门的职能特点，使问题整改不单作为被审计主体的责任，更上升为整个单位的一项工作。5.管理层在制定制度时应该给经济发展留足空间，给问题留余地。要解决好经济快速发展与制度发展落后性之间的矛盾，就必须以发展的眼光看问题。即使是发展过程中出现的新问题，只要风险可控，就不应当把问题列为必改项，让制度框死了发展。

（四）推动问题整改需要靠“人”、“技术”、“制度”三者同步推进

从系统动力学的角度看，“人”、“技术”、“制度”三者之间形成了一个反馈环。每一种要素自身的情况会传递到其他两个要素，并对其产生正向或者负向的影响。若三要素运用得当的话将对问题整改产生正向促进作用。

1.“人”與“技术”之间，高素质的审计人才能够较好运用信息技术手段开展审计项目，能够凭借扎实的专业知识对问题进行定性，选取合适的技术方法对问题进行分析总结，推动审计成果的转化运用。反之，技术手段的可理解性、可操作性、可推广性等都将对审计人员顺利开展审计项目与监督，被审计主体落实问题整改以及管理层进行追究问责等方面具有重要意义。

2.“人”与“制度”之间，不论是审计人员、被审计主体还是管理层，他们的思想政治意识、操作与管理能力、制度执行能力都与制度的落实紧密相关。反之，制度设计本身的科学性、合理性、前瞻性将是各主体提高政治站位、落实主体责任的前提保障。

3.“技术”与“制度”之间，技术的发展能够推动制度设计的完善，对制度的创新发展具有引领作用。制度设计的科学性、合理性与前瞻性能够为技术创新营造一个良好的环境，激发技术效能，最终推动问题落实整改。

（作者单位 ：中国人民银行黄石市中心支行）