关于加快辽宁省“飞地经济”建设的思考

张静

为贯彻落实习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上的重要讲话精神，牢固树立和践行新发展理念，全面落实高质量发展要求，进一步优化产业发展布局，促进资源要素合理流动，推动区域平台共建、资源共享、优势互补、共赢发展，辽宁省需大力推广“飞地经济”发展模式。

“飞地经济”是指打破区划限制，通过创新规划、建设、管理和税收分成等合作机制，把因区位不同、资源制约、规划限制、产业配套等因素不宜在原区域（即飞出地）发展的项目转移到承接区域（即飞入地）的经济合作模式。实际上就是坚持政府引导、市场运作，优势互补、合作共赢，平等协商、权责一致，改革创新、先行探索原则，科学谋划、协调推动，推动经济有序高效发展。

发展“飞地经济”，辽宁省的当务之急就是以目前已经批准的各市、县、区省级以上开发区为主要载体，充分发挥现有主导产业、特色产业引领优势，加强园区基础设施建设，增强园区产业相关配套服务功能，引入符合园区发展方向的“飞地经济”项目，不断扩大和完善产业链条，大力发展飞地特色产业园区。

一、关于辽宁省“飞地经济”园区发展方向

（一）跨省“飞地经济”园区建设

支持省内各地与省外合作共建产业园区，承接省外产业转移，吸引和培育优质总部企业落户辽宁。一是支持沿海经济带地区发挥临港区位优势，充分利用港口资源及产业优势，建设面向长江经济带和粤港澳大湾区的“飞地经济”园区，同时重点建设面向黑龙江、吉林及内蒙古、打造东北内陆出海口的“飞地经济”园区，大力发展进出口贸易和海洋经济。丹东抓住朝、韩双方推动半岛无核化和平进程达成新的重要共识的历史机遇，依托边境合作区建设“飞地经济”园区。二是支持沈阳经济区及周边地区发挥汽车、机器人、数控机床等重要装备制造业产业基础，完善产业链条，建设承接配套产业的“飞地经济”园区。三是支持辽西地区依托毗邻京津冀区位优势，发挥京沈高铁交通优势和辽西地区后发优势，建设承接京津冀地区产业转移的“飞地经济”园区。四是支持对口帮扶“飞地经济”园区建设。在东西扶贫协作中，支持结对双方共建产业园区，加强产业合作，引导企业参与，促进产业转移，积极吸纳落后地区劳动力就业。

（二）省内“飞地经济”园区建设

支持省内各市、县、区结合本地实际发展基础和资源禀赋，依托现有园区的基础条件，集约发展要素、集成发展资源、集聚发展力量，完善产业链条，做大做强优势产业。一是跨市、县（区）“飞地经济”园区建设。支持省内各市结合本地实际发展基础和资源禀赋，加强产业合作，完善产业链条，发展跨市“飞地经济”园区合作。二是县区内“飞地经济”园区建设。支持县、区将各乡镇招商引资项目整合集中至省级产业园区内，充分利用园区完善的基础设施和各项政策，为乡镇项目发展创造良好的条件，激发乡镇动力和活力。三是跨主体功能区“飞地经济”园区建设。支持因主体功能区划、水源地保护、流域上下游污染等限制不宜在原区域发展的项目转移到承接区域。通过双方在受益区共建产业园区，使保护区获得异地开发生态保护补偿。

二、加快“飞地经济”园区合作机制建设

（一）跨省合作机制

建议跨省飞地合作机制采用双方协商的原则，利益分享比例原则上按5：5确定，重大项目可采取“一事一议”方式，协商确定具体分享比例。

（二）省内合作机制

一是省内飞入地与飞出地财税分成机制利益共享。全部税收收入，包括项目建设、土地使用等缴纳的税款由飞入地税务机关负责征管，按属地原则就地缴库。二是对新上产业项目达产后3年内缴纳的增值税、企业所得税市县分成部分，原则上由飞出地与飞入地政府5∶5比例分享，此后飞出地不再分享;对既有企业搬迁项目投产后3年内缴纳的增值税、企业所得税市县分成部分，原则上双方按6∶4比例分享，可适当提高分享比例并延长分享期限。重大项目可以上述比例为基础，双方协商确定具体分享比例。三是省财政让利于市。从2018年起3年内，省财政从各市“飞地经济”项目形成的税收收入、非税收入的50%返还飞出地所在市（此政策与省财政规定的“3年内乡镇新增的财力全部留给乡镇”等其他省级财力返还政策不兼得）。四是市财政让利于县（区）。市财政从各县（区）“飞地经济”项目形成的税收收入、非税收入和政府性基金等收入的50%返还原县（区）。五是县（区）财政让利于乡镇。对乡镇招商引资企业入驻乡镇外县级以上工业园区的，按照“飞地经济”税收管理，实现的县以下财政收入原则上全部留给乡镇。六是统计指标共享。“飞地经济”项目常规统计调查按现行国家统计报表制度规定，由飞入地政府统计部门负责统计。统计范围包括“飞地经济”项目产生的固定资产投资、产值、增加值、营业收入、进出口总额和其他经营性收入等各项经济指标。在市（县、乡、镇）考核时相关统计指标在税收分享期内分别按全额计入飞出地和飞入地市（县、乡、镇）;在市（县、乡、镇）资料对外公布使用时相关统计指标按财税收入地方留成分成比例进行拆分，分别计入飞入地和飞出地。

三、相关鼓励政策

（一）资金政策

一是积极申请国家支持东北振兴新动能培育、创新链整合、老工业基地搬迁改造、社会事业等各类中央预算内投资及财政资金，优先支持“飞地经济”园区项目。二是中央财政支持沿海经济带专项资金、省本级支持辽西北园区基础设施3亿元专项资金、支持辽西北10亿元产业发展专项资金及支持县域经济10亿元资金，优先支持“飞地经济”园区项目。三是整合涉农资金，对“飞地经济”园区农产品深加工龙头企业等项目，在原料供应基地建设、加工、流通及农村电商等方面给予重点支持。四是优先安排省本级交通专项投资，重点支持“飞地经济”园区与路网连接道路等交通基础设施建设。

（二）金融政策

一是支持合作双方共同出资设立投融资公司，充分发挥省产业（创业）投资引导基金、沈阳经济区产业投资基金引导作用，支持“飞地经济”园区探索“产业+基金”模式。二是支持市级银行、保险等金融机构加强在“飞地经济”园区设立分支机构的规划布局。首先，鼓励各银行机构加大对“飞地经济”企业融资、项目储备的信贷支持，推广循环贷、展期续贷、年审贷款等产品。其次，充分发挥省担保集团担保、再担保征信服务功能，适时推广资产抵押、知识产权质押等担保方式。最后，支持在政府性融资担保机构空白的县域“飞地经济”园区新设立注册资本1亿元（含）以上的政府性融资担保机构，铁岭、朝陽两市新设小额贷款公司，注册资本下限为5000万元。

（三）土地政策

一是利用已完成的围填海存量，优先支持沿海“飞地经济”园区建设，发展海洋经济。二是大力发展土地储备专项债券，积极争取国家扩大给予辽宁省的发行额度，在严格项目审查、防范资金风险的同时，优先收储“飞地经济”模式下的园区低效用地，促进盘活存量土地资源。三是创新规划管理方式。对“飞地经济”涉及的园区项目用地，在当地计划指标不足的情况下，在全省范围内统筹年度计划指标予以重点倾斜保障。四是鼓励产城融合。在合理范围内，允许园区内规划建设部分居住用地，为企业员工解决居住问题。

（四）优化营商环境

一是全面落实国务院要求，复制自贸区政策在“飞地经济”园区推广。优化行政审批流程，进一步提升审批办结效率。二是“飞地经济”园区统一组织规划、环评等各项评估评审，区域内项目共享区域评估评审结果。三是鼓励“飞地经济”园区内企业申报辽宁名牌产品，加大支持园区内企业质量精准帮扶力度。在税收分享期内，飞入地企业变更各种资质、品牌等，免收相关行业事业性收费;既有企业可以保持原飞出地企业名称、各种资质、品牌等。四是对于“飞地经济”涉及的园区用地，开展勘测定界、征地补偿安置等前期准备工作，开启绿色通道。采取容缺受理方式对申请用地材料进行审查，实现在最短时间内完成用地审批程序，保障园区用地需求。

（五）人才鼓励政策

一是根据“飞地经济”发展需要，指导当地职业培训机构大规模开展相关职业（工种）的职业技能培训，将符合条件的急需紧缺工种纳入职业培训政府补贴范围。二是积极为“飞地经济”各类企事业单位、研发机构引进人才提供政策支撑。在税收分享期内，对引进人才所缴纳的个人所得税飞入地所得部分，由受益财政全额奖励给纳税人，并落实各项引进人才生活保障待遇。三是“飞地经济”各类企事业单位、研发机构在辽宁成功设立博士后科研工作站、省创新实践基地的，按照规定给予10万—15万元经费资助。给予其新招收的博士后研究人员每人10万元生活补贴。

四、考评奖励机制

将各市“飞地经济”园区建设情况纳入绩效考核，从2019年起，每年底由省政府督察室会同省直相关部门，对产业园区当年实现利税总额增加值、当年完成固定资产投资、单位面积利税额、规模以上工业增加值四个方面进行考核，汇总排序后予以通报。对排名靠前的“飞地经济”园区给予奖励资金，用于园区提高经济运行质量、开展基础设施建设、精准招商引资、促进产业升级和新旧动能转换等;对在园区建设、招商引资做出贡献的机构个人给予奖励。

（作者单位：遼宁省信息中心）