以国企混改提高国有资本配置运营效率

李红娟

资本的本质是一种社会关系，通过资本运营实现价值的增值。通过国有企业混合所有制改革促进国有资本和其他类型的资本取长补短，协同共进、融合发展，有利于优化国有资本布局，放大各类资本功能，提升国有资本配置和运行效率。

一、我国国有资本配置现状及主要问题

（一）国资监管体制机制尚有改善空间

国资监管主体有待于进一步明确。国资监管体制存在各市场监管部门交叉监管情况，不仅导致行政监管资源的浪费，也增加了被监管对象的经营成本。在國资监管信息的阻隔上，各个部门没有对监管信息进行有效共享，没有形成协同监管的合力。国资监管“条块分割”既分散了市场的有限资源，又限制了市场的有效拓展，在当前互联网扁平化时代将面临更大的发展压力。

国有产权交易市场机制有待健全。国有产权交易监管部门根据各自监管的要求相应出台不同的监管文件，制定不同的监管政策，使用不同的监管方法，弱化了国有产权交易市场的市场化功能。不同交易机构或交易平台涉及交易的各种规章制度和操作办法标准不一，交易数据的统计口径也不一致，不利于市场间交易信息共享和项目资源互相推介。

金融资本对资源调配的支持力度不够。政府直接配置国有资本的种类和数量仍然过多，拥有较多的公共事业性质的国企，金融行业上市公司缺乏。金融机构在进行信贷投放时非常注重信用水平，一般对贷款企业的抵押质押品、企业资质等信息会予以高度关注，金融机构对信贷政策把握不到位支持新兴产业力度相对较弱。

（二）国有资本结构布局待进一步优化

我国国有资本产业布局不合理。很大一部分国有资本集中在低效、产能过剩、产业层次不高、产业链低端的领域内。高新技术、互联网金融、新能源、新材料等新兴战略产业领域国有资本投入占比不高，具有产业带动力、影响力的领域内国有资本占比更是处于较低比例。大规模的国有资本投入到国民各产业发展，但是产业分布较散，未能实现国有资本的规模聚集效应。我国国有资本分布涉及行业过多，行业覆盖面过宽、战线分布过长、资源配置过散、行业主业趋同、同业过度竞争、资本集中度不高，不利于发挥其在产业发展方向的引导作用。基础和公益性行业领域布局较为分散。国有资本对资源的控制力和影响力未完全发挥，运营效率不高，战略性行业领域国有资本竞争力还不够强。

国有企业资本规模小竞争力不强。经过了多年的国有企业改革，我国的国有企业竞争力水平整体有所提高，尤其是产生了一批立足国际市场的大型国企，对国有资本的布局产生了一定的影响。但是较之发达国家的国际领先跨国公司而言，我国的国有企业仍然存在规模偏小、资源配置力弱、行业集中度偏低，国际竞争优势不强等问题。一些大型国有企业业务板块纷杂、主业不突出、辅业包袱重，子企业层级过多、母公司对子公司管控能力弱。国有企业普遍存在内外部体制机制灵活性相对不足，面对行业更新和产业升级转型等应对能力不强，部分传统国有企业盈利能力持续下降、债务负担过重、资本运营风险较高。国有资本从“散小弱低”企业退出机制不完善，进入具有竞争力和影响力的企业规划缺乏统筹长远设计。这需要在新一轮的国有企业改革和国有资本布局中进行战略方面的调整，坚持国有企业重组整合的基础上，推动国有资本向具有较强国际竞争力的企业及其主业集中，完善企业内外的体制机制，国有资本向拥有自主知识产权、国际知名品牌、行业领先技术、具有一流国际一流企业潜力的国有布局。

（三）混合所有制改革制度体系不完善

混合所有制改革配套制度不健全。一是员工持股操作依据待细化。需紧密结合国家治理体系建设和国有企业功能定位，研究明确国有资本在哪些行业必须独资，在哪些行业必须控股，在哪些行业可以参股或完全退出。同时，需结合不同行业企业特点，优选最佳战略投资者、探索最合理的股权结构。二是国企民企融合度需加强。国有资本与社会资本在企业文化、管理理念、价值取向等方面存在差异，混合所有制企业中如何实现两者真正的有效融合，还需要进一步探索各类资本协同发展的价值理念、行为准则和有效合作规范体系。三是混改后的企业治理机制需进一步完善。混改后的企业在治理机制、管理方法、运行方式、激励机制等方面都与原先的企业既有的模式存在较大差异，需要进行既“换汤”又要“换药”式的改革创新，全面激发企业发展的内外动能。

混合所有制改革推进中所暴露出来的问题亟待破解。从当前各地推进混改的成效来看，各区域间混合所有制改革呈两极分化趋势，改革进度各一，大部分地区混改有待提速。一些地方国企混合所有制改革“名义”重于“实质”，改革不彻底，有的地方国企混改后企业依然沿用老的思维和模式运行企业，有的混改后的企业依然存在“一股独大”的问题。混改的范围和改革力度尚需进一步加强。从目前来看，地方混合所有制改革的试点大多停留在竞争性国有企业的二级（及以下）公司层面，涉及到集团层面的改革不多，已开展的地方国企需进一步提升“改”的质量，尤其是地方政府在一级、二级企业完善公司治理结构、强化激励方面的进展比较有限，改革的关键环节和领域还需进一步强化。

二、以混合所有制改革提升国资运营效率总体思路

国有资本调整和优化的核心是增强国有资本的控制力、影响力和运行效率，重点解决国有资本“投向哪里”以及“投入多少”的问题。未来我国国有资本布局的方向，主要是按照国有资本的基本特性进行资本的安排和运营，并在国有资本载体的国有企业层面建立和完善有利于提高经营效率的体制机制。

国有企业作为国有资本的重要载体，加快调整企业产权结构、在实现产权多元化的基础上，建立现代企业制度，是提高国资运营效率的重要途径。通过国有企业内部法人治理结构的完善和外部经营环境的优化，整合优质资源，提高国有资本运营效益，使企业真正实现政企分离、政资分离，增强国有企业的活力，由传统企业管理制度向现代企业制度加速转型升级。

通过混合所有制改革，引入具有优势资源或者核心竞争力的战略投资者，带动国有企业产业升级，推进各类资本融合发展。以拥有优势主业的企业为主导，发挥国有资本运营公司专业平台作用，聚焦企业主业板块，加大内部现有优质资源整合和国有企业之间专业化整合。国有资本有序地从“规模小”“分布散”“盈利弱”“经营差”“产业链低”的企业退出，根据产业发展方向适度的向龙头骨干企业集中。

以国有企业提质增效为目标，遵循市场经济方向，多措并举着力发展混合所有制經济，提高国有资本的配置和运营效率。

三、提高国有资本配置运营效率对策建议

总体而言，创新和改革国有资本资源配置可以分别从政府体制机制完善、企业外部资源整合和增强企业内力建设三个层面推进。

（一）完善国资管理体制，创新国资监管机制

加强顶层设计，强化协调监督。改革国资监管体制，充分发挥其对国有资本监督和管理的两项权责。所谓国有资本的“监督”是国资监管部门作为出资人对国有资本的风险防控职能，主要是对资本授权进行监督，“管理”是以管资本为主，考核相应的经济指标，从放活资本经营权的基础上下放相应权责，完善资本授权机制和相应的流程规范。按照市场监管与出资人职责相分离的原则，理顺国有资本管理体制。建立统一的国有资本出资人制度，明确出资人的权利、义务和责任。出资人主要对其所出资的资本进行负责，重点关注国有资本的投资方向、国有资本的分布、国有资本的运营、国有资本的收益、国有资本的风险防范等，而国有资本的具体运营事务由企业依法自行履职。国资监管机构加强对战略、投资和重大事项的监督，但避免介入过深。加强财务监控的及时性和有效性，建立国有企业事前报告制度、事后报告制度和总体报告制度。

（二）优化国有资本布局，释放国有经济资源

进一步优化国有资本产业布局。突出主业，聚焦优势产业，促进优势产业发展扩张，并逐步退出劣势产业。国有资源重点投向基础性、公共性、战略性、平台性等关键领域、优势产业和核心企业。用改革的办法推进布局结构调整优化，切实改变国有企业“小、散、弱”的状况。稳妥推进压缩企业管理层级精简企业法人数量工作。加快处置“僵尸企业”和特困企业，通过处置“僵尸企业”释放国有经济资源。对具有一定的品牌影响力和技术竞争力、符合产业发展方向，却又因各种原因暂时困难的企业，通过兼并重组、优化组合的方式，盘活现有资源，提升企业经营和竞争能力;对不符合产业发展方向而又长期亏损的企业，则应通过破产重组、资产处置等方式，将其占据的财政、信贷等资源释放出来，为新兴产业或具有创新潜力的企业提供资源支持，进而形成经济发展的新动能。

融合发展资本链与产业链。积极履行国企的社会责任，加强资源整合，延伸上下游服务链条，打通国资业务全产业链促进公共资源市场化配置。通过金融行业来带动传统企业转型升级，将资本链与产业链融合，对各类资本协同共进起到双赢的效果。通过调整、优化国有资本配置结构，消除资源配置中的“挤出效应”，为民营企业发展提供相对宽松的资源环境和营商环境，进一步释放民营经济活力。优化政府投资方式，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，优先支持引入社会资本的项目。引入保险资金、社保基金等长期投资者参与具有战略性的重点工程投资和项目运营。鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目，使各类投资者在平等竞争中获取合理收益。在基础设施和公共服务领域选择有代表性的政府投融资项目，开展多种形式的政府和社会资本合作试点，加快形成可复制、可推广的模式和经验。

（三）完善混改制度体系，统筹推进资本整合

强化混合所有制改革顶层设计。进一步准确界定国有资本功能，明确非公有制经济发展的空间和范围，对混合所有制改革的法律制度和保障机制进行精细化设计和落实。在指标制度、标准制度、统计制度、考评制度、机构组织等方面深化国企混合所有制改革和探索创新，形成衡量发展、统计发展、考评发展、组织发展、推动发展的新制度体系。进一步明确国有企业混合所有制改革重点和方向，优先选择主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，积极推进混合所有制改革。按照国有企业分类的不同采取相应措施，在引导子公司层面改革的同时积极探索在集团公司层面推进混合所有制改革。

积极推进混合所有制改革，动态地调整和优化国有资本布局。从资本融合发展的角度出发，本着有利于各所有制经济资本放大、资源互补、协同并进的原则进行产业布局和行业发展。充分发挥非公有资本在资金、技术、管理、人才、信息等方面的资源优势，强化国有资本在政策、融资、信用等方面的优势。探索建立国有股东“金股”制度，通过约定对特定事项的否决权，确保国有资本在特定领域的控制力。国有企业股权多元化的目的在于促进国有企业建立现代化企业制度，充分发挥市场机制在国有资本流动中的调节作用。通过股权多元化可以分担国有资本投资经营风险，减轻国有企业经营资金压力和促进理性经营决策。除少数领域外，要积极发展多元投资主体公司。目前，国有大企业多呈现集团形态，即一个独资母公司下面有若干个全资或者控股子公司。多元主体参与资本投资、运营决策，会产生共同的价值分析和评价，降低因投资失误而带来的国有资本流失风险。加快国有企业股权多元化进程，尤其是在母公司层面引入私人资本，以加强政企分开和减少体制风险和加强国有资本专业化能力。积极引进战略投资者，提升企业的整体竞争合力，推动企业整体经营机制转变。

（作者为中国宏观经济研究院体改所副研究员）