澜湄产能与投资合作的成效、机遇及政策建议

韦斯斯

国际产能合作是“一带一路”建设的重要内容和实体支撑，深入开展国际产能合作是“一带一路”建设走深走实、行稳致远的关键。澜湄国家产能与投资合作（以下简称“澜湄产能合作”）作为澜沧江—湄公河合作的重要支柱，是澜湄合作最初重点扩展的领域。随着澜湄国家产能合作联合工作组机制的启动，澜湄六国产能合作步入了新的发展阶段，成为“‘一带一路进程中次区域合作的典范”不断取得务实成效，迎来新的发展机遇;但同时，随着澜湄国家交往逐渐频繁，受多种因素制约，地区间摩擦及风险也逐渐凸显，澜湄产能合作面临诸多挑战。基于此，本文将总结澜湄产能合作中业已取得的成效，在分析该机制面临的多重机遇与挑战的基础上，对推进澜湄国家产能与投资合作提出合理的政策建议。

一、澜湄国家产能与投资合作的成效

长期以来，我国与澜湄五国（柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南）一直保持着密切的经贸合作关系，国际产能合作具备一定基础。在中国—东盟自贸区和大湄公河次区域经济合作深入开展的前提下，随着澜湄合作机制建立，经过六国协同努力，次区域内产能合作取得长足进展，主要成效体现为以下三个方面。

（一）次区域产能合作规模和质量不断攀升

第一，次区域内部贸易投资增量较大。根据联合国经社理事部统计，中国和澜湄五国货物贸易进出口关系变化呈现如下特点：一方面，中国与澜湄五国的贸易关系更加紧密。中国成为柬埔寨和缅甸、越南的最大进口国，是老挝、缅甸的最大出口国。另一方面，柬老泰缅越五国之间的贸易关系也获得充分发展。泰国成为老挝第一大进口国、柬埔寨第二大进口国;越南是柬埔寨和老挝的第三大出口国等等。澜湄六国之间日益密切的贸易往来，为六国的产能和投资合作打下坚实的基础。整体来看，中国和澜湄五国的进出口贸易占比、中国在该地区的直接投资量和占比如表1所示。

根据表1，目前，我国是柬埔寨、老挝、缅甸的第一大外资来源国，是泰国、越南的重要外资来源国。在六国日益密切的贸易投资往来基础上，中国在澜湄合作机制下有力推动着次区域贸易发展：2015—2017年，我国直接投资流量从每年22.1亿美元增至36.5亿美元，增长了65%。工程承包新签合同额由每年159.9亿美元增至192.1亿美元，增长了20%。2018年，中国同澜湄五国贸易额达2615亿美元，比三年前增长30%以上;中国对湄公河国家直接投资存量达322亿美元，比三年前增长近60%。持续扩大的中国投资规模成为澜湄国家经济增长新动力。

第二，澜湄多层次对话合作机制建设不断深化。2018年1月，澜湄合作第二次领导人会议发表了《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2018—2022）》（以下简称《五年计划》）重要合作文件。《五年计划》涵盖20多个合作领域，并将“3+5”合作框架升级为“3+5+X”，进一步拓展合作领域，得到湄公河国家领导人的积极响应。首次领导人会议上提出的45个早期收获项目和之后在第二次外长会期间提出的13个合作倡议，目前大多已完成或取得实质进展。

第三，澜湄重大合作项目不断推进。澜湄五国境内，由中国主导投建的柬埔寨西哈努克港经济特区、老挝万象塞色塔综合开发区、越南龙江工业园正顺利开展;在我国，深圳—海防经贸合作区、泰中罗勇工业园等产业园区也顺利建设中，为中国企业扩大对澜湄五国投资提供了良好平台。此外，缅甸皎漂经济特区也正在筹建。六国开展了铁路、公路、水电站、经济开发区建设等近30个大型项目，使澜湄产能合作从概念变成现实。

（二）“澜湄特色”塑造次区域新型国际关系典范

澜湄产能合作创造了令人瞩目的“澜湄特色”。其一，“澜湄效率”和“澜湄速度”显示出次区域国家间的共识互信。自2016年3月首次领导人会议至2018年初，澜湄产能合作迅速在多领域取得丰富成果，会议上确定的45个早期收获项目全部按计划推进，50亿美元产能合作专项贷款超额完成。其二，澜湄产能合作契合各国产能需求。我国优质产能与澜湄五国产业基础具有很高的互补性。目前，在各国经济发展规划基础上，澜湄六国对产业发展、尤其是对制造业的发展规划不谋而合。其三，澜湄产能合作形成了“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”的格局。按照政府引导、多方参与、项目为本的模式，澜湄产能合作切实响应王毅外长“不做高大上的‘清谈馆、要做接地气的‘推土机”理念，建设以合作共赢为特征的新型国际关系典范。

（三）基于国情的特色产能合作项目建设

澜湄各国国情迥异，中国与澜湄五国的产能与投资合作也各具特色。例如，中柬在产能合作领域，特别是农业、能源、交通等领域高度互补。中国对老挝投资主要领域包括水电、矿产、农林、家电和车辆组装以及服务业等。中缅产能合作范围较广，涉及水电、矿产、农业、纺织业、房地产业、酒店、零售业等多个领域;作为与中国“一带一路”倡议对接的重点板块，泰国“经济走廊”建设为中泰产能合作创造良好契机;中越产能合作则将重点关注电力产业、建材业、电子制造业和辅助工业等领域。

二、澜湄产能合作的机遇和挑战

（一）面临的机遇

一是中柬在完善软硬件设施配套方面潜力较大。柬埔寨长期施行“四角战略”，经济重点关注农业生产、私人经济、基础设施建设及人才培养，这些都是将来我国与之开展产能合作的重点方向。此外，随着我国企业对柬投资和游客赴柬旅游增量迅速，在推动金融合作，提高经贸合作便利化水平等方面，中柬存在较大合作空间。

二是中老圍绕重点基础设施建设合作前景可期。老挝近年来大力推进“变陆锁国为陆联国战略”和“过境服务中心战略”，为中老产能合作提供新契机，有望与我国围绕中老铁路和卫星等相关产业及领域开展合作。此外，老挝政府有较强的金融货币避险需求，这无疑有利于我国进一步加强对赴老投资和产能合作项目的金融保障，为重点项目实施提供更强金融支持。

三是缅方推动“中缅经济走廊”建设的积极性提升。通过规划与建设“中缅经济走廊”，缅甸有意加强与我国的发展协同规划，同时推动战略项目及“短平快”中小项目合作。以此为契机，中缅有望合力推动在铁路、公路、桥梁、工业园区、边境经济合作区、皎漂港（经济特区）、机场等重大项目合作，提高两国产业合作水平;同时，在缅甸民盟政府急于改善民生的背景下，通过加强中缅在农副产品种植与加工制造业、中小基础设施建设等有利于缅甸民生发展领域的合作，为中缅合作奠定良好的社会环境和民众基础。

四是中泰在产业规划对接方面大有可为。近年来，泰国政府大力推展东部海岸线经济走廊计划，希望通过吸引外资、推动大型基建等项目，提升泰国产业结构，促进泰国经济可持续发展。我国与泰国在基础设施建设、交通与物流仓储、自动化和机器人、医药、生物、高端旅游等多项产业上有望对接合作。双方在协调产业规划，提升“政策沟通”和“设施联通”水平等方面有很多“共同语言”。

五是我国产业优势为中越产业合作提供新动力。我国在农林水产等领域和奶制品、大米、猪肉、生禽、水果等产品具有明显优势;此外，我国高科技、环保、绿色经济等行业发展也得到越南重点关注，为中越双方企业在基建、交通运输、环保、绿色能源、技术转移、应对气侯变化、跨境劳动管理等领域合作提供了强劲动力。在此基础上推动两国金融机构为条件成熟的合作项目提供融资支持，也有利于进一步丰富中越金融合作。

（二）主要困难和挑战

一是合作基础和模式犹存不足。首先，澜湄五国经济发展水平限制了产能合作的规模、水平和强度。目前澜湄产能合作规划中，资源开发和基建等大项目占比较大，对合作双方融资及管理提出较高要求，由此，当地经济基础支持不力、基础设施相对落后、配套服务不足等问题逐步凸显。

其次，产能合作次区域性规划协调不足。一方面，澜湄五国产业发展存在同质性竞争，合作意愿和空间有限;另一方面，我国与澜湄五国产能合作能力与认知水平有差异，影响政策协调和市场引导效果。目前六国参与企业以中小企业为主，整体企业能力较弱，难以迅速打开局面、树立合作典范。此外，中企在湄公河国家投资行业多、统筹难，尚未形成合力。

此外，园区发展存在投资回报周期长、收入来源相对单一的问题。这其中，罗勇工业园、西港特区开发时间最长，建设水平相对成功，但由于大部分收入再次投入新园区开发建设，目前尚未形成可观利润。

二是政治互信和合作机制效率不高。澜湄六国经济在资源禀赋、产业结构等方面相近，普遍存在较强的对外防范。同时，六国间存在一些历史遗留纠纷及现实利益分歧，这些因素均有所削弱澜湄六国在共同推进产能合作方面的诚意和力度。此外，作为最复杂的国际流域之一，湄公河流域内多项区域合作机制发展规划步伐不一、相互影响，多边合作效率难以提升，不利于参与国与澜湄合作形成良性互动，可能对澜湄合作形成一定干扰。

三是内外挑战交织稀释合作成效。区域内外挑战主要体现在以下几个方面：其一，安全风险较突出。湄公河流域多民族语言、文化、宗教混杂，部分区段跨国犯罪与恐怖主义活动频发。其二，当地民意有所反弹。美欧等西方国家常以非政府组织之名，行干预湄公河国家内政之实，诱导当地民意抵抗对华合作。其三，外部竞争趋于激烈。湄公河流域是大国竞争激烈地区，除中国外，美国、日本和欧盟均是其外部影响主要来源，近年来韩国政府也开始有所行动，使得湄公河地区机制竞争不断激化。对于域外国家在本地区的渗透和干涉。湄公河国家虽保持警惕，但也并不希望全面倒向我国，有时在一些具体合作项目上可能出现立场反复等问题。

三、推进澜湄国家投资与产能合作的政策建议

澜湄产能合作作为澜湄合作的优先领域之一，对次区域发展、民生改善和民心相通都起着重要作用。因而，在实践中探索更高质量的发展路径对于推动澜湄国家产能合作具有重要意义。创新高质量发展路径的总体思路应把握四条主线：一是企业主体;二是绿色永续;三是开放平衡;四是互利共赢。

（一）加强政策沟通与协调

在产能合作过程中共同塑造正面、积极的“澜湄意识”，促进相互理解与包容。首先，营造澜湄区域包容向上的人文氛围。充分引导智库、媒体、非政府组织等非政府行为体发挥积极作用;其次，构筑人与自然和谐共生的环境安全观念。鼓励大型企业进行节能环保研发、参与社区环境治理，共同维护流域生态系统与经济协调发展;第三，开展联合研究。中投公司与各国共同开展联合研究，从优化投资营商环境、促进各国产业优势互补等角度提出建议，为进一步深化澜湄产能合作提供参考。

（二）夯实合作机制建设

首先，切实发挥澜湄国家产能合作联合工作组沟通、协调、督促等综合作用。通过定期召开联合工作组会议，对产能合作规划进行提案、统筹及跟踪落实。其次，推动成立澜湄产能合作促进联盟。在联合工作组的指导下，以各国执行机构为初创成员，创立澜湄产能与投资合作促进联盟，承担澜湄产能合作工作组的日常工作，并逐步拓展联盟成员。此外，推动建设澜湄产能与投资合作促进网站。整合建立澜湄各国信息共享和服务平台，及时发布各国产业政策、市场需求、项目合作及风险提示等信息。平台将发挥以下重要功能：第一，整合澜湄各国分散、独立的政策信息。第二，线上发布澜湄六国产能与投资合作促进活动、研究报告及数据，打破传统信息媒介的局限性。第三，形成澜湄国家产能合作项目信息库。第四，以国际经济走廊建设带动澜湄地区经济发展。

（三）加快“多国多园”产能合作园区建设

湄公河国家总体处于工业化初期，在农业现代化、产业结构升级等方面对澜湄产能合作抱有较高期待。我国可考虑推动澜湄各国共同研究建立“多国多园”发展新模式，创新推动产业园区发展，促进各国政府间园区建立联系、支撑和协调机制的有效对接。以产业园区建设搭建产能合作平台，有利于系统推进区域产业与产能的深度融合，推进重点领域合作，给予重点行业更多优惠。可考虑给予参与瀾湄合作中企以政策优惠，包括在劳务、税收、管理等方面的优惠条件。通过形成澜湄国家“多国多园”合作园区清单，为园区企业相互交流项目信息和招商引资提供便利。通过重点加强在基础设施、电力能源、建材、工程机械、轻工业纺织等劳动密集型产业领域的合作，“多国多园”产业园区发展新模式将积极构建区域价值链，提升区域产业关联度，从而实现产业、资源、资本、技术和市场的全面融合。

（四）建立人才培养新机制

通过能力建设项目开展，研究进行金融支持澜湄国家产能合作及产业发展方面的培训。可从以下几个主题出发：一是开展园区培训项目，为澜湄六国产能合作搭建经验分享和信息交流平台。二是加大非通用语言人才的培养力度。三是加快培育面向全球化综合高级人才。澜湄产能合作推进需我国在人才领域“软实力”的强力支撑。四是提高青年“双创”能力，激发青年创新性人才活力，壮大澜湄产能合作科技后备力量。

（五）建立健全风险防控机制

第一，建立风险防控预案。六国需事先协调，对大规模产能合作推进后可能产生的负面影响做好预案。第二，加强立法保护。一方面，完善我国相关法律。借鉴美日等发达国家法律建设经验，明确企业境外投资的服务管理机构设置，以法律形式确定政策性保障措施，也为政府为企业提供扶持性政策提供法律依据。另一方面，加强我国与所在国政府间联系的开展和落实，以政府信用提高履约效率、降低企业风险，保障产能合作顺利推进。

（六）加快金融支撑体系建设

研究设立澜湄产能合作基金。目前由中投公司按市场原则推动设立中国—东盟基金，吸引域内外企业、金融机构参与基金设立。未来争取依托该基金，设立澜湄国家产能合作子基金，重点关注、参与澜湄区域投资合作。此外，澜湄国家可继续探讨推动设立由各国有关企业、金融机构参与的澜湄产能合作基金。而且，还可以推动澜湄产能合作基金机制常态化。按照“政府引导、商业运作、多边合作、互利共赢”原则，由联合工作组牵头协同相关国家政府部门、金融机构、相关企业参与澜湄国家产能合作项目，发挥基金带动引导作用，吸引更多市场资金参与合作，逐步建立完善的澜湄国际产能合作金融支撑体系，为经济走廊产能合作提供资金保障。

（七）提供综合配套服务

第一，举办投资促进活动。以东博会、南博会以及中国其他省区的国际合作平台为依托，共同举办澜湄国家产能合作项目对接会等投资促进活动，帮助各国企业、金融机构对接合作需求。第二，加强生产性服务业与工业生产的互动融合，提升澜湄产能合作效率，加强与全球价值链耦合。

澜湄合作机制的成功创建是作为制度倡议方的中国和作为参与方的澜湄五国基于各国利益与战略考量共同促成的结果。经过三年发展，澜湄产能与投资合作制度设计渐趋成熟，项目实施成效初现。尽管重重挑战与机遇并存，依托澜湄独特的区域条件，澜湄六国将不断加强政策沟通与协调，在产能合作过程中共同塑造积极的“澜湄意识”，通过切实发挥澜湄产能合作联合工作组效能，夯实合作机制建设，加大專业人才培养力度并健全风险防控机制，发挥澜湄产能合作机制既有优势和有利条件，对当前面临的诸多问题和风险做好充分准备，并持续扩大澜湄合作的国际影响力。