高校二级学院绩效评价中投入产出法的运用研究

●陈立芳

从2016年起，浙江省宁波市教育局探索开展了基于战略管理的高校办学绩效评价工作，对宁波市经常性财政拨款的宁波大学等8所宁波高校和中外合作大学——宁波诺丁汉大学，委托第三方进行绩效评价，分类指导宁波高校强化特色、办出水平。其中，办学影响力、办学能力、关键举措和组织变革等四个维度是绩效评价的重要指标。这是学校层面的绩效评价，对于宁波市各高校明确自己的核心发展目标和关键发展指标，力求办出特色、办出水平起到了重要的促进作用，这种做法在各高校引起了广泛关注。

高校内部一般是学校和学院两级科层制的管理结构，二级学院是各高校的办学主体，也是学科建设的主体，承担主要的教学、科学研究、学生培养和社会服务的任务。在高校深化综合改革和推行学校与学院两级管理体制的背景下，学校管理重心下移，“院办校”成为一种主流的管理模式，二级学院的办学绩效也在很大程度上决定了学校整体的办学质量和办学水平，学校主要依靠二级学院办出水平、办出特色。从投入和产出的角度，二级学院既是学校投入的主要对象，也是学校最重要的产出主体。

因此，在一个重视问责的管理时代，二级学院的办学绩效评价就成为高校内部管理的重要环节，也是一个需要用科学的方法和工具精心设计评价方案、有效组织评价和合理运用评价结果的管理问题。

一、高校二级学院绩效评价的总体特征

（一）高校二级学院评价的意义

高校二级学院是学校基本的办学单位和主体，比如厦门大学设有研究生院、6个学部以及28个学院 （含88个系）和14个研究院，其中包括人文学院、艺术学院、外文学院、经济学院、管理学院、化学化工学院、数学科学学院、材料学院、公共卫生学院、药学院等等28个二级学院，形成了包括人文科学、社会科学、自然科学、工程与技术科学、管理科学、艺术科学、医学科学等学科门类在内的完备学科体系。其中，学部相对比较虚，基本的教学科研集中在学院和研究院。二级学院也包括研究院，研究院也有学生，比如王亚南经济研究院。当然，非研究型的高校不会有厦门大学这么多的研究院。因此，对于二级学院的评价也构成了对于学校整体绩效评价的关键。

从投入产出的角度，高校承担的学生培养、科学研究、服务社会、文化传承和创新的主要功能是由二级学院为基本单位完成的，高校的职能部门，比如人事处、科研处、教务处、财务处、后勤处、基建处、学生工作部等等某种程度上均是为上述功能的实现服务的。学校层面投入的人财物，包括对二级学院的直接投入，最终要由二级学院来实现主要产出。因此，从这个角度看，通过二级学院的绩效评价来促进二级学院绩效的提高，进而提升整个学校的办学水平，便是抓住了问题关键。

事实上，近年来很多高校已经有效地开展了对于二级学院的绩效评价，比如，同济大学对学校内部院系办学绩效的评估方面已经进行了十年探索，积累了大量的宝贵经验，也取得了非常好的效果。简而言之，同济大学通过对二级学院办学进行绩效评价并完成了三大类比较：一是与学校的整体目标进行比较，看二级学院运行是否正常，是否达到预期目标；二是对院系工作进行共时性比较，看二级学院在办学运行或绩效方面的优势与差距；三是对院系工作进行历时性比较，看二级学院在办学运行或绩效方面的发展趋势。

通过对二级学院的绩效评价，可以清晰找到高校及二级学院与其他高校或其他二级学院发展的差距，明确未来学校或二级学院的发展重点和主要投入方向，也可以增强二级学院的资源效益意识，转变管理理念，发掘节省资源、提高投入产出绩效的方法，以更好地满足政府、学生、校友、企业和相关机构等等利益相关者对高校的发展目标和办学绩效的期待。

（二）二级学院绩效评价的主要指标体系及其构建的原则

管理学家彼得·德鲁克认为，一个组织存在的理由要从组织之外去寻找。这个组织必须是对社会有价值的，才有可能在这个社会中存在下去，而评价非营利组织的绩效主要是看该组织达成使命的程度。投入产出评价法原理简单、结果直观，最早在经济领域得到广泛应用。因为它既强调产出的结果，也强调产出的效率，因此逐渐成为教育领域中进行绩效评价的经典方法之一。

Kim Cameron和 John Smart （1998）认为高校的绩效评价指标涉及满意度、研究和社会性三个层面，满意度层面包括学生的满意度、教职工的满意度和主管机构的满意度三个指标，研究层面包括学生学术发展、教师学术研究发展和学生个性化发展三个指标，社会性层面包括学生职业生涯发展、高校的开放性和获取外部资源的能力三个指标。

苏伟洲等（2015）运用投入产出法对二级学院的绩效进行评价，在投入上选取了人力资源（0.3的权重，以下数字类似）、财力资源（0.4）、物力资源（0.3）作为投入的一级指标。人力资源一级指标下又有师资力量（0.5）和高层次人才（0.5）两个二级指标；财力资源一级指标下有经费投入（1.0）一个二级指标；物力资源一级指标下有实验室设备（0.5）和教学行政用房（0.5）两个二级指标；三级指标即主要的观测点是师生比（0.5）和教师利用率（0.5），百名学生拥有高职称教师数（0.6）和百名学生拥有高学历教师数（0.4），生均实验室设备值和生均教学行政用房面积。产出指标选取教学建设绩效（0.3）、科研绩效（0.3）和人才培养（0.4）作为一级指标，同样也进一步设置了二级指标和三级指标。

当然，各个学校由于具体情况的差异，投入和产出的一级、二级和三级指标及其被赋予的权重是不一样的，各个二级学院是有个性的生命组织，是一个复杂的开放系统，也要与环境之间不断进行物质、能量和信息的交换，其绩效评价体系的设计应该遵循以下原则。

1、整体性和层次性结合原则。二级学院绩效评价体系必须是在学校整体目标的指导下，由一系列反映二级学院资源投入和产出效果、效率、效益的财务指标和非财务指标组成的有机整体，是一个多变量输入和输出的复杂系统。通过构建关键的一级指标来反映二级学院主要功能实现的整体情况，并进一步把一级指标分成教学、科研、人才培养、服务社会、文化传承与创新等，由具体的二级指标来反映各个功能实现的具体特征，在条件具备的情况还可以进一步设置三级指标和四级指标。用这样层次性与总体性结合的指标体系来反映学校功能实现的整体情况和具体细节，并制定二级学院在未来投入和产出的政策。

2、战略性和战术性结合的原则。二级学院绩效评价体系既要立足于短期的考核需要，又要能够有效激励二级学院分阶段实现学校的整体目标。短期的考核是为了更好地激励教职工产生学校期望的行为和成果，提高教职工工作的积极性。但是教职工在提升个人绩效的时候，有可能在整体上或从长远的角度并没有有效提升学院或学校的绩效。比如，学科建设需要构建学术研究团队、凝练学术研究方向和形成学术研究特色，仅仅靠教师各自为政、单打独斗不可能形成学术研究的合力。因此，考核指标就不单是针对个人，还要针对团队。并且，更一般地来讲，对于团队的考核可能会跨越好几个考核期。这些涉及可持续发展能力的考核指标是实现学校长远目标的战略性指标，也很可能不是定量的指标。因此，需要针对二级学院和学校的具体情况，设置一些跨越考核期的长远指标，分阶段分步骤地实现。把二级学院和学校的短期、中期和长期发展计划很好地结合起来。

3、简明扼要与动态完善相结合的原则。根据同济大学的经验，二级学院绩效评价从无到有，开始时一些基本数据是不完整的。因此，在设计指标体系时不妨从简明扼要开始，慢慢积累数据和增加指标。比如，同济大学校内院系办学绩效评估在列出人才培养、科学研究、师资队伍、国际交流四大板块（一级指标）和一些重要单项指标（如人均科研经费）评估结果的基础上，主要推出了“总量绩效”“人均绩效”“设备投入绩效”“用房面积绩效”四个评估结果，并用柱状图形式简明清晰地表达。同时，还把院系的所有指标数据都归入到相应的 《同济大学办学质量白皮书》内。随着时间的推移，数据增加，经验积累，可进一步完善绩效评价指标体系。

随着高校办学环境的变化，越来越多的利益主体会介入到高校的办学中来。比如，随着校友和企业对于高校捐赠资金的增加，高校和二级学院的发展在一定程度上也要回应他们的利益关切，并且，这也是学校办学投入的重要来源之一。因此，二级学院的绩效评价指标也要作相应的调整。又比如，在文化传承和创新上，很多高校二级学院办学绩效的评价中没有这方面的指标，也需要与时俱进，增加完善相应的考核指标。

二、运用投入产出法进行绩效评价的优势和不足

投入产出法，作为一种科学的方法来说，是研究经济体系（国民经济、地区经济、部门经济、公司或企业经济单位）中各个部分之间投入与产出的相互依存关系的数量分析方法。投入产出法已成为评价经济活动效率、效益和效果的基本方法。高校及二级学院作为一个特殊的生产部门，也有投入产出的问题，对其办学绩效也可以采用投入产出法进行评价。但同时，高校的产出既有硬指标 （可以量化的），也有软指标（难以量化的），因此，投入产出法在高校的绩效评价中有一定的局限性。

（一）投入产出法的优势

1、DEA方法解决了评价客观性的问题。 DEA（Data Envelopment Analysis，简称DEA）方法又称数据包络分析方法，是一种多目标决策方法。DEA模型以最优化为工具，以多指标投入和多指标产出的权系数为决策变量，在最优化的意义上进行评价，具有内在的客观性。该方法于1978年被提出之后，被广泛运用在工业企业、金融、教育、医学、交通运输及军事等领域，也被广泛用于高校的绩效评价，其进行推导的基础就是投入产出法，DEA方法解决了评价客观性的问题。

2、可以进行横向比较和历史演进分析。由于学校所在的地区不同，办学的历史不一样，拥有的发展资源不一样，加上学科存在区别等等原因，现实中各个高校的二级学院办学投入和产出也千差万别。但是大学的功能基本上是一致的，投入的物质、人力和资金是可以比较的，产出的教学、科研和服务社会的成果是可以量化的，因此，不同的二级学院之间可以比较办学绩效。从时间演化的角度，也可以在比较中展现一个学院自身办学绩效变化的特点。

3、可以进行总量指标和人均指标的比较。办学绩效既体现在办学的效果和效益上，也体现在办学的效率上，也就是说既要比较总量的产出指标，也要比较人均指标（师均、生均、或每万元投入的产出指标等）。总量指标可以很好地与二级学院及学校的发展目标结合起来，通过目标管理来分解目标、量化二级学院和教师的各项产出指标，有效实施以目标为导向的二级学院“院办校”和教师的自我管理。人均指标可以很好地发现发展中存在的各种问题，为办学绩效评价的结果运用提供一个可行的思路。这两种指标的合理运用，使得办学绩效评价成为一种合理的管理工具，成为学校和二级学院目标管理的重要抓手。

（二）投入产出法的不足

高校毕竟不同于一般的经济主体，它的投入产出有自身的特点，决定了投入产出法的运用存在一定问题。

1、教师和学生努力程度难以量化。二级学院最重要的投入是人力，也就是师资的投入，物资和资金投入的产出在相当的程度上是由师资的数量、质量和努力程度决定的。就科研成果而言，一定的实验设备、设施、场所是必要的，但并不是科研成果产出的充分条件，教师的努力程度反而是决定性因素；就教学成果而言，学生的学习成果很难说完全取决于教师的努力，学生的努力同样不可或缺，教与学是一枚硬币的两面，共同决定教学的绩效。服务社会的绩效同样与教师的努力、热情、奉献社会的决心等主观因素分不开。但是，努力程度和决心等等没有办法通过教师数量或质量（如获得博士学位）来量化的，并且，教师的努力程度与整个学校或二级学院的进取文化、感受到的公平、管理的导向等等都有紧密关联。同样地，学生的努力程度与学生对于就业前景的预期、学院或学校的学风好坏等等难以量化的因素有关。

因为最重要的或者决定性的因素有可能是难以量化的，那么，用投入产出法得到的评价结果，在结果使用时就要非常慎重，否则很容易得到似是而非的结论，对后续投入政策的制定产生误导。比如说，一个二级学院可以量化的投入少，但是因为该学院教师的努力程度特别高，结果是产出很多。管理部门或学校很容易得到该二级学院以后不需要这么多投入的结论。再比如，科研成果的获得有一定的偶然性，在数量少的情况下，历时性对比就没有多大价值。

2、历史积淀和社会认同难以量化。二级学院办学绩效评价一般是在短时间内对投入产出进行分析，难以涵盖一个学校或学院办学的历史积淀。比如对于985或211高校来说，良好的社会评价和预期使得高考成绩更好的考生首先选择这样的高校来学习，用人单位也基于社会整体的认同优先选择这些高校的毕业生。在科研课题评审和科研成果奖项的选择上，也存在同样的倾向，有些期刊甚至不接受非985或非211高校教师的投稿。在社会服务上，以二级学院的横向课题为例，985和211高校的教师更可能获得社会各界的认可。这些现象形成了强者愈强的马太效应，也可以说是985或211高校的历史投入在现实中的集中体现。

因此，对不同高校同门类的二级学院办学绩效的横向比较，应该慎重，应该充分考虑到各个高校办学历史和社会认同的差异。在对二级学院的绩效评价中，尤其在结果应用上，也要充分考虑该学院的发展历史。

三、二级学院绩效评价中存在的问题和对策建议

（一）二级学院绩效评价中存在的问题

目前，对于二级学院的绩效评价，存在评价理论研究不够深入、评价指标体系设置不尽合理、评价主体单一、评价方法简单、评价结果应用难以实现预定目标等等问题。

1、绩效评价理论与评价指标问题。评价一个企业，可以从利益相关者 （包括股东、员工、消费者、经销商和供应商、社区和政府等）的角度给出不同的评价标准，既有利润的标准，也有非利润的标准。同样，高校这一非营利组织的目标也是多元的，大学的基本任务包括三个方面：传播、扩展和应用知识，对应于大学的教学、研究和社会服务功能。国内外高等教育的发展表明，高深知识是高等教育系统的逻辑起点和基本材料，高校的组织形式、运营及管理都是围绕着这一核心形成的。大学也被称为“象牙塔”，与社会系统的其他部分在一定程度上是隔离的，自治是高深知识最悠久的传统之一。因此，与其他组织不同的是，学院和大学的目标经常是模糊的，它们不仅常常试图为所有人做所有事，而且使命复杂；不仅目标不清，而且论争激烈。从这个角度，可以说，高校绩效的评价标准具有复杂性和难以量化的特征。

国内高校在发展过程中有定位于研究型的，也有定位于应用型的；有侧重于科学研究的，也有侧重于教学的。比如，研究型大学把发展的重点放在科研上，以高质量的科研水平来促进教学和社会服务水平的提升。应用型大学则是把重点放在教学上，努力培养符合社会经济发展需要的应用型人才。那么对于不同地域、不同定位的学校和二级学院来说，其绩效评价体系也应该是不一样的。但在现实中，不同学校的评价指标大致类似，甚至应用型的大学也特别强调科研指标的考核，最主要的原因是高校的管理部门也是这样来考核应用型高校的，各个高校和二级学院的考核指标会随着管理部门的指挥棒转。这样的结果，就会把高校办得“千校一面”，毫无特色。

2、绩效评价主体与评价方法问题。宁波2017年度的大学绩效评价，分高校自评、专家评审、结果认定和意见反馈四个阶段开展，引进了第三方的专家评审。评价主体的多元化，使得评价指标也要随之发生变化，变得更加符合社会对于高校办学成果和办学水平的期待。而目前大多数高校的绩效评价基本上停留在学校内部，由学校的领导和职能部门对二级学院进行评价，难免出现指标设置不够合理、与社会需求和期待脱节、评价不够公平等等现象。

在评价方法的选取上，大多数高校选择定量指标，比如说在产出指标上，发表论文、获得课题、获得奖励等等均可以量化，但是在学生的培养上，有很多成果是难以量化的。

3、绩效评价结果的应用问题。目前高校对于二级学院的考核结果，基本只是用于二级学院整体绩效的奖励，而不涉及具体的教职工。根据考核结果，分析各个二级学院投入和产出中的问题做得较少，也没有进一步思考在今后的投入政策上如何调整。考核往往流于形式，难以从根本上调动教职工的积极性，也难以对二级学院真正需要持续投入的长远发展目标起到促进作用。

（二）对策建议

根据以上分析和一些高校办学绩效评价的经验，在利用投入产出法进行高校二级学院绩效评价的过程应该注意以下几个问题。

1、由粗入细，不断完善评价指标体系。大多数学校刚开始进行绩效评价的时候，由于积累的数据不足，加上各个二级学院的发展历史和基本情况差异大，因此在一级指标和二级指标的设置上，不妨先粗略一些，只要设置一些能准确把握影响二级学院发展最为关键的指标就可以了。随着经验的增加和学院及学校发展的需要，可以增加一些二级指标甚或是一级指标，更加具体地反映办学的细节特征和学院的发展目标要求。

要由学校的职能部门负责绩效评价指标数据的收集，尽量不要增加二级学院的负担。这样做有两个好处：一是促使学校职能部门积极走进基层，与二级学院进行良好沟通，反复核实数据，有效防止数据的收集错误和缺损，也使得数据管理变得公开、透明。二是在“院办校”的背景下，学校职能部门可以主动转型，从以前的职能管理向服务和参谋的职能转变，服务好二级学院的发展，参谋好学校整体的投入产出和长远发展目标的实现。

2、“瞻前顾后”，善用绩效评价结果。兼顾二级学院发展的历史和未来，历史是发展的起点和基础，起点低、基础差，在一段时间内办学绩效就会受到影响；未来是发展的目标和方向，需要不断投入，才有实现的可能。因此，在科学合理地确定各个指标的权重时，一方面要从整体上反映学校的类型特征和发展特征，并兼顾各个二级学院的不同特点，另一方面，要兼顾学校和学院未来的发展目标，让绩效评价指标成为一种导向，激励全校的教职工和学生为之共同努力。

二级学院办学绩效评价只是学校内部管理的一种方式，不能简单地把评价结果作为决策的唯一依据。通过对二级学院进行绩效评价，让老师们和学院既看到目标也看到差距，在学校上上下下形成追求办学质量和办学效益的观念，进而实现以评促改、以评促建的目的，这才是二级学院绩效评价的根本目的。

3、软硬结合，促进办学绩效的提高。办学是一种特殊的生产，只有投入才有产出，更多的投入才有更多的产出。当然，投入既有硬的投入，包括人力、物资、资金等等，也有软的投入，比如说良好的办学积淀、办学声誉、校园文化、教师和学生的努力程度等等，软的投入同样不可或缺。

学院和学校既要致力于汇聚各种资源，充分利用校友、企业、各类机构、政府机关等等的办学、助学积极性，形成多种社会力量办学的合力，增加办学的投入。也要致力于建设科学合理的考核体系，打造公平客观的办学文化，创造积极进取的学院办学氛围，促进各种办学投入的高效产出。■