我国PPP模式研究回顾及农林PPP入库项目现状分析

张澄瑶, 刘光哲*, 康 健，朱容静

(1.西北农林科技大学林学院，陕西 杨凌 712100；2.榆林市榆阳区绿化办公室，陕西 榆林 719000)

过去几年间，PPP(Public Private Partnership)模式，即政府和社会资本合作模式得到了业界、政府部门和学术界的广泛关注，大量采用PPP模式的项目获批。2017年11月，财政部办公厅发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》，这是PPP模式广泛运用以来最为严厉的监管政策。2018年2月，公示第四批PPP示范项目合计356个，涉及投资额7 588亿元[1]。较前一批次，第四批示范项目入选数量减少120个，入选投资额减少4 120亿元。面对自推广以来最大力度的违规项目清理整改举措，PPP模式发展遇冷。

PPP模式最初多作为融资手段大量应用于基础设施建设，相较于完全由公共部门提供服务的传统模式有很多优点，比如更合理的风险管理、更低的生命周期成本、更方便的合同管理、更具创新的公共服务、更高效的项目管理等[2]，经历了三十多年的发展，成果丰硕的同时也存在很多问题。我国PPP模式的实践与研究是相互发展，相互促进的关系。本文力图通过大量的文献研究分析，回顾我国PPP模式发展历程，并结合我国现行的PPP项目开展内容，分析说明林业PPP模式的特点和面临的困难。

1 PPP模式发展历程

1.1 国外PPP模式发展概况

关于PPP模式的起源，一般认为，可追溯至近代欧洲的收费公路建设计划和社会资本参与供水制度[3]。这种在政府部门和社会资本之间形成的交易关系是PPP模式的雏形。但直到20世纪70年代，欧美各国为了缓解经济萧条影响下的财政支出压力，积极引入社会资本参与基础设施建设和运营，PPP模式才开始受到广泛关注。1984年，时任土耳其总理的图尔古特·厄扎尔首次提出BOT(build-operate-transfer，即建设—运营—移交)的概念并以该模式建设了阿科伊核电厂，后被多国效仿。自20世纪90年代，PPP模式广泛适用于世界各地的公共管理领域。

英国是最早采用PPP模式的国家，也是至今对PPP模式运用较为成熟的国家之一[4]。PPP模式在英国的发展大致可分为PF1(Private Finance Initiative，即私人主动融资)阶段和PF2阶段，涉及交通运输、公共服务、燃料和能源、公共秩序、环境卫生、娱乐文化、教育和国防等诸多领域。PPP项目整体运营期限较长，主要集中在20～30 a之间，占比为81.45%[5]，有的项目长达50 a。

加拿大各级政府对PPP模式的重视程度较高且支持力度很大，法律体系较为完善，组建了专门的PPP管理机构，支持和推动PPP模式的发展[6]。PPP项目推进有力，运作规范，各级采购部门经验丰富，服务效率和交易成本优势显著。

在大多数发达资本主义国家，PPP模式主要应用于基础设施建设领域，包括收费公路、铁路、桥梁、地铁、轻轨系统、机场设施、隧道、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水和垃圾处理等。从区域看，欧洲PPP市场最为发达。从国别看，英、澳、美、西班牙、德、法等发达国家PPP项目的管理水平较高。

由于各国和各部门对PPP模式没有统一定义和标准，存在多个PPP模式的统计口径和统计数据，很难估计PPP项目的总价值。仅以基础设施为例，1985—2011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元，其中欧洲大约占45.6%，亚洲和澳大利亚占24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计占11.4%，美国和加拿大分别占8.8%、5.8%，非洲和中东地区占4.1%[7]。

1.2 我国PPP模式发展概况

中国PPP模式的发展相对于西方国家起步较晚，一般认为我国的BOT模式始于1984年香港和合实业公司(Hopewell)联合中国投资发展公司共同发起的深圳沙角B电厂项目[8]。而1995年左右由国家计委主导、吸引外资参建的广西来宾B电厂被认为是真正BOT落地我国的第一个项目。

截至目前，中国已经出现了PPP模式发展的两波高峰：一是20世纪90年代中后期外资涌入参与基础设施建设的一波浪潮；另一是2002年以后，建设部推行市政公用事业特许经营制度改革(颁布了建设部126号令)涌现的大量PPP项目。结合中国PPP模式的发展情况，PPP模式发展可分为五个阶段(表1)，即探索阶段、试点阶段、推广阶段、调整阶段和普及阶段。

我国PPP模式经过35 a的发展，参与社会资本类型多样，从外资企业、国有企业到大量民营资本，银行、信托机构、保险企业等金融机构发挥的作用日益显著[9]。与此同时，PPP模式越来越受到各级政府部门的重视，并成为全面深化改革的重要组成部分。从最初作为引进外资的新型融资工具逐步拓宽内涵，应用的组织形式丰富多样，更加注重公平和效益的兼容提升。通过政府和社会资本的合作形成新型管理体制，为更好地提供公共产品和服务、更快地完善公共基础设施建设和促进社会发展提供新思路。

2 PPP模式的概念

PPP模式作为有别于传统意义上政府负责的公共产品和服务供给方式，不仅仅单纯引进私人资本，而是综合性的公共事业市场化方案[10]。PPP模式的组织形式和缔结方案等由于实际情况差异呈现多样化，其含义也因此而异，不同国家和机构对PPP给出了不同的定义。

联合国开发计划署为PPP做出定义：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，项目的责任和融资风险并非完全由私营部门承担，而是由参与合作的各方共同承担[11]。

表1 我国PPP模式发展阶段

联合国训练研究所认为，PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含有两层含义，其一为满足公共物品需要而建立的公共和私营倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公共物品的需要，公共部门和私营部门建立伙伴关系，推进大型公共项目的实施[12]。

欧盟委员会认为，PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共产品或服务。泛指公共部门与私营机构合作提供公共服务或公用设施的各种模式[13]。

美国PPP国家委员会指出，PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共物品提供方式，其充分利用私营资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求[14]。

英国定义公私伙伴关系(PPPs)是公共和私营部门联合工作的典型安排。从最广泛的意义上讲，公私合作可以涵盖公共和私营部门之间的所有类型的合作，以提供政策、服务和基础设施。在提供公共服务涉及私营部门对基础设施的投资的情况下，PPP最常见的形式是私人融资举措[15]。

我国对PPP的认识和理解通常借鉴外国的理论和实践经验，国内学者对PPP的理解也各有不同。有学者或强调PPP是在基础设施建设中通过正式协议建立起来的一种长期公私合作伙伴关系[16]；或认为PPP是基于这种伙伴关系的一种运行机制[17]；或将PPP解释为公私合作的融资模式[18]。也有学者认为PPP就是企业获得政府的特许经营权，提供传统上由政府负责的基础设施公用事业的建设与服务方式[19]。多数学者赞同PPP具有两层含义：广义 PPP 泛指公共部门与私人部门为提供公共服务所建立的合作关系和各种制度安排[20]；狭义PPP特指BOT、DBFO (design-build-finance-operate，即设计—建设—融资—运营)等一系列项目融资方式或政府部门以合同授权私营部门，明确双方权利义务关系，更强调公共部门在项目中的产权(股份)，以及与私人部门的风险分担和利益共享[21]。

通过国内外机构和学者对PPP的定义对比可以发现，PPP模式由于其形式多样概念各有侧重，但均强调了是由政府和非政府资本方之间就某一领域具体项目达成的合作机制，并向公众提供服务或产品。国外机构部门多定义PPP是一种公共部门和私人部门间建立的合作伙伴关系，其涵盖范围大、合作领域丰富、开展形式多样，体现出PPP模式包容开放的特性，即强调PPP的广义含义。国内学者更注重研究PPP是一种应用于基础设施建设的融资层面的运作模式，即强调PPP的狭义含义。

因广义上的PPP模式范围模糊，不足以确定论文具体的研究范围；并且在中国PPP模式的应用以BOT、特许经营等不同运作模式为主。因此，本研究以PPP模式的狭义定义作为标准，即政府和社会资本合作模式是在基础设计及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建议、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化[22]。PPP模式具体分类还包括但不限于特许经营、委托运营、管理合同、BT(build-transfer，即建设—移交)、BOT、BOO(build-own-operate，即建设—拥有—运营)、BOOT(build-own-operate-transfer，即建设—拥有—运营—移交)、TOT(transfer-operate-transfer，即移交—运营—移交)、ROT(renovate-operate-transfer，即重构—运营—移交)、PFI(Private Finance Initiative，即民间主动融资)等。

3 基于国内PPP模式文献的研究分析

3.1 国内文献筛选

对学术期刊发表的文献进行研究分析是了解某一领域最新动态和发展趋势的有效途径和方法。由于研究人员均倾向于将自己的科研成果以论文的形式发布于学术期刊，文献的统计分析结果可以反映目前PPP模式的研究现状，进而判断出研究趋势。

依据CNKI中国学术期刊网络出版总库文献，检索1990年1月1日到2017年12月31日，在基础科学、工程科技Ⅰ辑、工程科技Ⅱ辑、农业科技、社会科学Ⅰ辑、社会科学Ⅱ辑和经济与管理科学范围内，以关键词为条件，检索了“PPP或BT或BOT或BOOT或BOO或TOT或ROT或PFI或政府和社会资本合作模式或委托运营或管理合同或特许经营”。全部模糊匹配，支持中英文扩展，跨库选择“期刊”、“博士”、“硕士”进行检索，共检索到文献35 899篇，删去与PPP内容不相关的文献，最终筛选得18 421篇文献。

3.2 文献分析

3.2.1 按时间序列分析 将符合要求的文献按照时间顺序整理在Excel表格中，获得CNKI中国学术期刊网络出版总库中按年度收录的与PPP相关的文献情况(图1)。

图1 1990—2017年CNKI数据库中PPP文献年度数量变化

如图1所示，在2014年以后，我国PPP模式的研究论文从1992年的1篇，增加到2017年的2 624篇。其原因是由于社会经济的快速发展，地方政府债务问题突出，在财税改革和投融资体制改革的背景下，公共事业领域资金缺口继续增大，单纯依靠财政拨款和银行贷款的项目资金筹措方式已经不能满足发展的需要。同时国家发展和改革委员会、财政部等政府部门先后发布《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》《政府和社会资本合作项目通用合同指南》《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合

作模式的指导意见》等，对PPP模式的发展提供了一定的法律规范，推动各类PPP项目蓬勃发展，相应的研究也逐步增多。

3.2.2 按照内容分类分析 近些年来，由于PPP模式的研究兴趣在不断增加。比如中国 BOT 项目中的界面管理[23]、PPP 项目的人际关系管理[24]、PPP 项目的关系管理[25]以及 PPP 项目的关键成功因素[26]等等。YongjianKe等学者将 PPP 文献的研究内容分为七类：投资环境、采购、经济生存能力、财务计划、风险管理、治理和综合研究[27]。

本论文为了更好的比较我国PPP模式实践与研究之间的联系，对PPP模式相关研究文献，按照行业类别进行分类(表2)，可以看出在市政工程、交通运输、环境保护和城镇综合开发方面实施PPP项目明显多于农业和林业项目。图3显示PPP项目数量和相关研究数量呈现明显一致性，PPP项目数量多的行业，相关研究文献也相对多。进一步说明，加强农业和林业PPP项目研究的重要性和迫切性。

按行业类别分类得出的文献篇数汇总不等于已获取筛选得到的PPP模式研究文献总数。

表2 中国PPP模式研究文献分类

注：其他行业因指代不明，没有相对应的PPP模式研究文献。

图2 全国PPP项目个数行业分布与研究文献数量关系

3.2.3 农林业专题分析 按照时间顺序把农林业PPP项目文献整理在Excel表格中，获得CNKI中国学术期刊网络出版总库中按年度收录的与 PPP 相关的文献情况(图3)。图3所示，2014年以后，农林业与PPP模式相关的研究文献数量翻倍增加，与总体PPP模式研究文献变化趋势一致。究其原因，除了共性政策原因外，还与2015年发布《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，同年将生态文明建设首度写入国家五年规划等有关。生态文明建设的需要，使得我们比以往任何时候都注重农林业的健康有序发展，林业行业PPP模式项目增多，投资规模扩大，使得相关研究更具有现实意义和紧迫性。

图3 1990—2017年CNKI数据库中农林业专题PPP文献年度数量变化

4 农林PPP入库项目现状分析

4.1 农林业PPP入库项目少

据全国PPP综合信息平台项目管理库数据，截止2018年2月28日，全国各地共有7 381个PPP项目纳入全国PPP综合信息平台项目管理库，入库项目总金额约11.36万亿元[28]，涵盖能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、市政工程、政府基础设施、城镇综合开发、旅游、社会保障等19个行业。各行业PPP项目数量如表2，其中市政建设、交通运输和环境保护类项目占据前三，而农业和林业项目分别只有60和23项，分别仅占入库项目总数的0.8%和0.3%。

4.2 PPP项目具有显著的区域性特点

比较青海、陕西、山东、江苏四省份的PPP项目数量，发现东部地区PPP项目数量和资金规模都远远大于西部地区(表3)，东西差异明显。虽然，农林业PPP项目总体占比小，但东部地区仍优于西部地区。

表3 青海、陕西、山东、江苏等四省PPP项目行业分布

4.3 林业PPP入库项目分布集中，执行率低，覆盖面小

目前我国PPP入库项目中，林业行业总计24个，仅集中分布在七个省份，且只有25%的项目处于执行阶段，项目类型具体包括了国家储备林质量精准提升工程、绿化工程、生态保护、园区(植物园、湿地公园等)建设、国家森林城市、生态恢复六大类(图4)。

4.4 PPP模式的顶层设计亟待完善

林业领域的森林旅游、森林康养等项目因预期投资回报较好，在发展过程中正自觉自发地逐渐向PPP模式靠拢。由于林业和生态建设领域的项目往往具有前期投入大、生命周期长、投资回报率不高等特点，且由于我国土地制度、生态环境的公益权属性、风险承担的不确定性等原因，亟待完善特殊领域的政府和社会资本合作协议或框架，出台适宜的具有可操作性的标准，以便对林业PPP项目进行全生命周期的管理。例如建立完善PPP模式合同文本、操作规程、风险承担机制、投资与回报制度等，规范林业和生态建设项目PPP模式和建立样板项目，具有重要的示范引领的意义。

图4 林业PPP入库项目分布省份、所处阶段以及类型

5 结论

(1)通过CNKI数据库中的18 421篇文献筛选分析，结果显示自进入新世纪，PPP相关研究开始增加。全国PPP项目剧增，从中央到地方，从政府到社会资本，均积极参与PPP项目建设。这与国家财税改革和投融资体制改革及相应政策颁布密切相关。然而，伴随地方债务问题中的融资困难、新型城镇化、“一带一路”等国家重点战略项目的推进，PPP模式在经历规范调整之后，仍有广阔的发展前景，PPP模式仍将是未来的研究热点之一。

(2)PPP项目数量和对应研究文献数量变化呈现一致性，项目数量和文献数量主要集中于市政工程、交通运输、环境保护和城镇综合开发方面。且全国范围看，实施的PPP项目数量呈现东部多于西部趋势。

(3)生命周期长、投资回报率不高、风险承担不确定性高的林业领域，PPP项目数量和研究都比较少，急需从合同文本、操作规程、风险承担机制、投资与回报制度等方面规范和完善林业PPP项目建设。

(4)PPP模式应用于农林业是可行的，且和传统的以政府公共部门为生态建设主体相对比，社会资本的效率更高，生态建设成效显著，多个利益相关方参与性强，但目前缺乏深度的研究成果。