泸州市河道砂石堆场整治实践与思考

周松柏

（四川省泸州市水务局，646000，泸州）

泸州地处四川盆地南部，长江、沱江、赤水河在境内交汇，境内长江干流136 km，沱江 44 km，赤水河 339 km，砂石资源丰富。采砂业主将开采的砂石长期堆放于河滩，易形成安全隐患。据统计，2017年年初，全市河道内砂石堆场有92个，存量砂石4 500万m3，仅珍稀特有鱼类国家级保护区内堆场就有81个（长江干流76个），砂石存量约4 340万m3，占河面积超过5 400 亩（1 亩=1/15 hm2,下同）。

2018年年初，中央环保督察将河道砂石堆场作为重要督导内容，要求限期整改。泸州市按照中央环保督察要求，自我加压，集中时间，集中力量，开展了声势浩大的管河治乱行动。

一、整治遇到的难题

1.职能交叉，整治责任难明确

河道砂石堆场情况不一，有采砂业主临时堆放的砂石，也有转运形成的砂石；有的堆场全部处在河道范围内，有的堆场占用部分河道。有的堆场没有办理任何审批手续，有的堆场却持有工商营业执照、税务登记，交纳了占用航道的补偿款。堆场与非法码头难以区分。发展改革委、环境保护、农业（渔业）、交通（海事）、航道、水利（防洪）、国土等部门对河道砂石堆场均有管理职权，但主管部门并不统一。对于合法采砂业主的附属堆场，水利部门可根据 《长江河道采砂管理条例》《四川省河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）对原采砂业主提出整改要求，但有的堆场是在《条例》未出台之前形成的，执行困难；按照《中华人民共和国河道管理条例》规定，水利部门可对非法侵占河道的行为予以查处、取缔，但部分堆场的砂石来源合法，有的还取得了国土部门的占地手续（将河滩地划为国有土地，已经确权），不能简单将堆放行为定性为非法。随着城市综合执法的改革，从2015年年初开始，泸州城区河道部分执法权移交城管执法局，水利部门已无法对堆放业主实施处罚，管理手段有限。堆场形成时间长，整治难度大，仅凭单个部门的力量已远远不能满足要求。

2.情况复杂，整治标准难统一

由于缺乏权威的行业标准，没有禁止性的法律法规条款支撑，出台整治标准难。泸州主要江河不属于地方河道，河道管理范围没有划分，整治范围也就难以界定。上百万立方米砂石量的堆场有13个，其中最大的堆场有400多万m3。由于砂石存量不同，设置统一的转运完成时限本身缺乏合理性。整治标准还涉及上下游、左右岸、本市与外市统一的问题，否则会给整治工作带来负面影响。

3.条件制约，整治规范难推进

全市占河面积超过100亩的堆场有20个，最大的堆场占地400亩，寻找合适的堆放地点非常困难。整治全市堆场需要大量装载车辆，组织众多装载车辆较为困难。部分堆场曾利用船运堆放，无陆路可走；部分堆场陆路较窄，重车转运易破坏集体道路。作业车辆过多，易产生拥挤，存在安全隐患。另外，搬迁、转运不能产生扬尘，需满足环保要求。

4.遗留问题，强制措施难执行

河道砂石堆场大多在2015年以前形成，问题复杂，对历史形成的堆场不宜进行“一刀切”的简单处置。砂石搬离河道会大幅度增加砂石成本，工作阻力大，强制执法将带来巨大的信访维稳风险。同时，整治标的物价值不大，取缔受场地、时间等因素限制，执法成本大，执行困难。

二、堆场整治探索

面对困难和压力，在市委、政府的坚强领导下，泸州市各级各部门认真落实主体责任和监管责任，边干边探索。

1.建立台账，落实责任

（1）建立整治台账

泸州市明确由水利部门牵头，农业、航道、海事、国土等相关部门参加，组织测绘人员深入每一个堆场，对堆场的情况进行详细登记、建账。经测绘统计，全市河道堆场主要集中在长江上游国家级自然保护区，共有81个，其中长江干流河段76个，沱江泸州段3个，永宁河段2个，砂石总量约 4 340万 m3。

（2）落实整治责任

由书记、市长亲自挂帅、亲自部署，把整治主体责任落实到区县。区县书记亲自抓，为第一责任人；区县长牵头抓，为第二责任人，其他区县领导分场抓，为直接责任人。各区县按领导排序包保整治从大到小的堆场，将责任延伸落实到镇街、村（社区）、企业，把任务细化分解到天、周、旬、月。政府以文件形式将整治任务、监管责任明确到每位领导和部门。堆场业主与政府签订承诺书，承诺整改完成期限和质量。17个市级相关部门、纪委分组，集体监管检查。

（3）细化部门分工

对于河道砂石堆场整治，水利部门牵头但不包揽。泸州市委、市政府按照部门职责进一步细化了整治责任分工。砂石加工、商品混凝土及沥青搅拌等建材加工、供给、管理由市住房城乡建设局负责；生产型砂石加工企业环境保护标准的拟定、细化和监管由市环境保护局负责；珍稀鱼类自然保护区的红线范围划定由市农业局负责，市水务局、市环境保护局配合逐堆场划定确界；市水务局牵头逐场勘查划定河道管理范围，明确整治任务，编制砂石堆场整治方案；新堆场和加工企业的规划选址由市城乡规划管理局牵头，市国土资源局、市住房城乡建设局、市环境保护局、市农业局等部门会商确定；堆场断路由交通局负责，断航由航道局设航标灯，海事、航务等部门对乱停乱靠船舶进行处罚；公安、长航公安局等对破坏航标、借堆场搬迁之机实施盗采的行为予以打击，其他相关部门各司其职，配合整治推进。

2.完善措施，攻坚克难

（1）锁定堆场存量

根据《中华人民共和国河道管理条例》和《四川省河道管理范围内建设项目管理暂行办法》的规定，有堤防的河道，将两堤防中间的部分作为河道管理范围；没有堤防的河道，由泸州市主城区按50年一遇的洪水线确定河道管理范围，区县政府驻地按20年一遇的洪水线确定河道管理范围，其他河道按10年一遇的洪水线确定管理范围。长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区保护范围按10年一遇的洪水线确定管理范围。整治范围由水利部门、农业（渔业）部门组织勘测人员现场测点、划界、放线，逐个确定整治范围和任务，锁定堆场存量。从整治正式启动之日起，明确要求堆场个数、砂石存量只减不增，要求凡无合法来源证明的砂石，一律禁止装卸、运输；凡有岸线被破坏的堆场，一律列入重点监控；凡有盗采行为举报，一律挂牌督办，防止借堆场转运之名偷采砂石，从源头制定增量。

（2）制定整治方案

根据不同的存量，结合国家部委的相关要求，由市政府统一研究制定整治方案，分步、分阶段实施。截至2017年8月20日，完成3万t以下较小堆场的砂石转运；2017年12月30日前，集中攻坚，完成中小型堆场的砂石转运；2018年2月28日前基本完成全部砂石堆场的转运任务，未转运完的停止转运，就地平场；2018年6月30日前撤除所有加工设备、设施，种草复绿，全面完成长江上游珍稀特有鱼类国家级保护区砂石堆场整治工作；2018年年底前清理完成残留在保护区之外、河道范围内的少量砂石转运。逐场制定详细整治方案，做到一个堆场一套整治方案。

（3）明确整治要求

为确保作业安全，要求优先搬迁临江堆场砂石，汛期转运必须确保安全。常年洪水线以下砂石需经水利部门认定后方可转运，避免盗采。整治过程中，河道内砂石加工场必须全部打围，堆体用防尘网覆盖。转运时，需采取喷淋、遮盖措施，确保符合环保要求。砂石转运完成后，需进行平场、种草复绿，保持上下岸线的自然连接。在不影响周边群众生产、生活的情况下，由交通部门实施现场断路，由航道部门设置航标灯断航，禁止船舶停靠、装运。

（4）解决攻坚难题

一是解决砂石存放场地问题。要求业主积极外销砂石，减少存量。消化不完的砂石找河道管理范围外租赁场地堆放，找不到场地的由市、区县政府统筹协调，发动国有企业利用闲置场地收购、堆放。二是解决运输运力不足问题。主动与重庆等周边省（直辖市）沟通，协调装载车辆，集中转运运力，在保证安全的情况下，满载装运。每个区县根据堆场情况发放临时牌照，保证砂石快速消化。主动争取上级的支持，临时开通已关闭的非法码头，加快水路转运，解决堆场无陆路可转的问题。

3.集中力量，强力推进

（1）宣讲整治政策

召开业主大会，送法上门，宣传整治政策规定，并由政府部门统一制作公告牌树立在每个堆场，明确整治时限和标准要求，接受社会监督。

（2）强化督促考核

堆场的基本情况全部纳入整治示意图，挂图作战。市级部门组成5个检查指导组，包干具体负责一个区县的检查指导。整治动态和转运进度实行日报制，由各区县整治办经政府领导签字认可后上报牵头部门，牵头部门将收集的情况进行整理，以短信的形式发送主要市领导。市目督办牵头组织开展专项督查，定期考核通报。市委派出3个督导组不定期督导检查，直接向主要市领导反馈整治情况。主要市领导对整治进度较慢的区县领导进行约谈，市纪委对整治不力的区县严格执纪问责。

（3）严格验收销号

堆场整治完成后，由区县相关部门组成验收组逐场验收，对标销号，并由区县党委、政府形成自查总结报告书面报送市委、市政府。市委督导组根据各区、县党委、政府的报告情况，再次逐场核查、逐场整改完善。

通过综合施策，砂石堆场整治快速推进。截至2018年6月30日，沿江81个砂石堆场有76个按期完成搬迁任务，累计转运砂石约3 940万m3，5个未按期完成的堆场停止转运，约400万m3砂石就地平场。81个堆场全部种草，实现了江岸复绿。

三、体会与思考

1.严密的组织体系是推动整治工作的基本前提

事实证明，整治河道砂石堆场没有严密的组织体系是绝对办不到的。为了保证整治工作的顺利推进，整治期间，泸州市委、市政府建立了高度集中统一的指挥体系、责任体系和落实体系。成立了由市长任组长，市委副书记任常务副组长，分管水利和环保工作的副市长任副组长，17个相关部门主要负责同志为成员的保护区砂石堆场整治规范集中攻坚领导组，形成强大的推动力。

2.强大的党政合力是推动整治工作的根本保证

整个整治工作是在探索中前行，工作措施也是根据实际推进情况不断进行调整。泸州市委、市政府针对堆场整治下发了8个专门的指导性文件、会议纪要，解决整治中的问题，为整治工作保驾护航。党政同责，主要领导亲自抓，为河道砂石堆场整治聚集了强大的资源。

整治过程中，主要领导亲自主持研究重大问题，听取重要阶段的汇报，在重要时间节点深入堆场督导检查，并约谈、警告思想消积、行动迟缓的业主。主要领导的重视对推进整治工作顺利开展起到了至关重要的作用。

政府相关部门集中开展联合执法，严厉打击非法采砂及水下作业等越界超深盗采砂石违法行为或涉及环保、安全等其他违法行为，形成工作合力。集合纪检、检察、公安等力量，形成总体战优势，保持强大的震慑力。政府发动拥有闲置场地、较多运输机械的市属国有企业参与，也对堆场整治起到了助推作用。

3.完备的强制手段是推进整治工作的重要措施

为减轻管理人员的压力，泸州市委、市政府主动为堆场整治工作松绑，将堆场整治列入违法违规整改问题，不受理因堆场整治而产生的上访纠纷、维稳问题。市委、市政府发布禁令，参与其中的国家公职人员必须按规定时限主动退出，不得影响整治，更不得唆使业主抵制。

整个整治过程由政府法制办提供法律服务，依法行政。由区县政府对社会及企业发布公告，明确整改时间节点及到期如何处置等相关事项。管理执法人员将政府制定的“一场一策”方案送达业主，由各堆场业主根据整改任务、整改时限、整改措施及逾期整改不到位自愿接受处理等事项向政府作出书面承诺，履行告知程序，为政府对到期仍未整改到位的堆场实施强制执行打下基础。

4.严格的督导考核是推动整治工作的必要保障

泸州市委市政府把砂石堆场整治规范工作作为一项政治任务列入市对区县和部门专项目标、河长制改革、环境保护等考核的重要内容，由市目督办牵头组织实施督导考核，一直保持高压态势，促进了砂石堆场整治规范工作顺利推进。 ■