控规GIS建库标准研究

文｜上海数慧系统技术有限公司 杨双明

1.研究背景

控制性详细规划（以下简称“控规”）是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据，是引导城市科学发展和提升城市品质塑造的重要手段。因此，全国各地规划主管部门高度重视控规的编制工作，在不同时期编制、积累了大量的控规编制成果。但对于控规编制成果的管理及利用，整体上处于偏低的水平。在成果管理方面，存在责任不明、管理混乱、成果分散、资料缺失、版本不一、相互冲突等现象，造成成果应用不便与效率低下。在成果利用方面，大部分只停留在纸质规划图纸的查看，以及CAD格式图件的查看；随着信息化工作的开展，出现简单空间建库的方式来进行利用，但仍然没有较好的应用效果。

目前，开展控规GIS建库的工作非常迫切。首先，是国家政策上的需要。2013年12月中央城镇化会议上提出“一张蓝图干到底”,那么在控规层面必须对成果进行空间建库，才能真正落实控规“一张图”管理。其次，是规划主管部门工作的需要。规划主管部门最重要的工作，是提高规划编制科学化，提高城乡规划实施及监督管理的效能，提高城市规划建设水平。要实现这些工作目标，对控规成果进行空间数据建库是基础。然后，是规划信息化建设的需要。为强化城市规划管理工作，适应社会对城市规划要求信息更多、更细、更完善的服务，各地积极开展城市规划管理信息系统建设。而要保障系统的正常运转，对控规成果进行空间建库是前提条件。最后，是控规成果数据管理的需要。对控规成果数据进行空间建库，是彻底解决控规成果数据管理水平与应用能力的唯一途径。

然而，要实现控规成果统一、规范进行空间数据建库，必须建立配套的控规GIS建库标准，才能保障数据建库工作高质高效、顺利开展。但目前只有规划编制方面的标准规范，尚未制定控规GIS建库的国家标准或行业标准。鉴于以上情况，结合自己的实际工作情况，对控规GIS建库的内容和建库需求进行了全面分析和梳理，总结形成了控规GIS建库标准的制定思路，以为各地开展控规GIS建库工作提供参考，同时也为全国控规GIS建库标准化提供可行的解决思路。

2.控规内容及GIS建库需求

在制定控规GIS建库标准之前，必须清楚控规编制成果本身包含的内容，以确定控规GIS建库标准的内容及范围。再者要清楚控规成果管理及应用需求，以便掌握控规GIS建库应实现的目标，推导出标准制定中应重点解决的问题，进而为控规GIS建库标准的制定指明方向。

2.1.控规内容

依据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，可知控规编制成果应当包括下列基本内容：

（1）土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求。

（2）容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标。

（3）基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求，地下管线控制要求。

（4）基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等“四线”及控制要求。

2.2.控规GIS建库需求

通过对全国各地规划信息化、规划一张图等众多项目建设实践的分析与总结，获取到当前控规GIS建库的主要需求包括：

（1）图档一体化。控规编制成果丰富多样，种类繁多，如规划文本、规划说明、规划图纸、基础资料汇编等。需考虑将电子成果文件与空间建库数据建立有效的关联，实现空间图形要素与电子成果文件的一体化管理及应用。

（2）图属一体化。控规图形要素和属性信息分开表达，属性信息有的在规划图中通过文字注记表达，有的在各个规划指标表中表达，有的在规划文本、规划说明书中通过文字、表格来表达。为了后续查询、统计、分析等应用的实现，需考虑图形要素和属性信息的一体化管理。

（3）无缝拼接，实现一张图管理。控规按发展时序分区域进行编制的特点，使得控规编制是一个长期、逐步全覆盖的工作。此外，不同时期相邻控规存在接边、交叉和错误等问题。需考虑不同时期控规成果的无缝拼接，并基于统一的标准规范，实现控规成果一张图管理。

（4）辅助项目审批。控规是核发规划条件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的前提和依据。利用控规GIS建库数据，在批前自动提取项目位置的指标信息，在批中自动将项目审批各阶段指标与控规指标进行符合性检查，在批后主动发现审批项目与控规的冲突问题，使项目审批更准确、更高效。

（5）辅助成果审查。控规要落实总体规划，是对总体规划的深化和细化。控规成果报批前要进行审查，其中要对控规是否符合上位总体规划进行审查。利用控规GIS建库数据，借助空间分析自动进行上下位规划符合性检查，提高控规成果的科学性。

3.控规GIS建库标准的制定思路

结合多年规划行业的信息化建设项目经验，总结出控规GIS建库标准制定时，在建库内容、一体化设计、管控要素设计和控制指标设计四个方面的思路和建议。

3.1.建库内容

控规GIS建库标准制定时，应依据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中规定的基本内容来确定范围，结合控规编制完成的成果资料来确定具体要素。建库内容主要来自于控规成果中CAD格式的规划图纸，但并不是选取所有规划图纸和全部内容要素：一是部分规划图纸为过程分析图、规划示意图等，无实际规划管控作用；二是部分规划图纸在表达上相对独立完整，造成各个规划图纸之间在内容及要素方面存在重复；三是CAD格式的规划图纸中为了图面美观而设计的整饰内容及要素，也不需要选取。综合上述分析，控规GIS建库内容建议包括以下要素：

（1）区界：编制单元、控制单元。

（2）用地：现状用地、规划用地、地下空间、建筑控制线。

（3）设施点：公服设施、公用设施、交通设施。

（4）设施线：给水管线、排水管线、电力管线、电信管线、燃气管线、热力管线、工业管线、综合管廊。

（5）交通线：铁路交通、轨道交通、公路、航道、运输管道、道路中心线、道路缘石线、机动车出入口、禁止开口线。

（6）控制线：红线、蓝线、绿线、紫线、黄线。

3.2.一体化设计

在日常规划管理当中，控规编制成果使用最频繁的是查看，包括规划文本、规划说明书的查看，审批项目周边规划情况的查看，地块规划指标的查看等。要实现上述控规编制成果查看及查询的需求，在控规GIS标准制定中，要实现图档关联和图属一体的数据库存储设计。

控规编制成果的全部电子资料需建立电子档案，以编制单元为组织单元进行成果文件的组织。同时，在控规GIS建库标准中编制单元空间图层，建立字符型字段用于存储该编制单元电子档案的路径，使控规GIS建库空间要素与控规编制成果电子档案建立关联，实现控规编制成果图档一体化便捷查阅的应用。

受AutoCAD制图软件本身在数据表达和存储上的限制，规划图件中各个空间要素与其对应的属性信息无法集成作为一个对象表示，而是分别采用多种方式组合表达，有几何对象、文字注记、表格、文档等。在控规GIS建库标准中，应基于对象化管理原则，将控规中各个控制指标等属性数据与对应的空间数据相互挂接起来，实现图形要素与属性信息的一体化，从而支撑各类查询、统计、分析等应用。

3.3.管控要素设计

控规编制成果中落实到空间上的管控要素，在日常业务办理和项目审批时，通常是人工来判别是否符合管控要素的管控要求。因而不仅工作效率比较低，而且还可能因为疏漏造成对比不准。在控规GIS建库标准中，要重点针对辅助项目审批和辅助成果审查的应用需求，对于控规中重要的空间图形管控要素的存储进行合理设计。通常采用面对象进行存储，以便于计算机进行空间分析和识别。如城市蓝线、城市绿线、城市紫线、城市黄线等控制线，在规划条件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等项目审批办理阶段中，会将建设项目范围与控制线进行空间叠加比对，以判断建设项目是否突破控制线的管控要求。控规编制成果CAD图纸中，各类控制线是以线对象进行表达的，以往通过业务人员肉眼看图方式很容易判断。如果建库时只是简单把线对象转换过来，计算机则很难自动、准确进行识别。

3.4.控制指标设计

控规以指标控制的方式进行建设引导，具体落实到地块的控制指标。控规控制指标一方面具有刚性控制，一方面也具有一定的弹性。如控规地块控制指标中，容积率、绿地率、建筑密度、建筑高度等指标，有的指标是上限控制，有的指标是下限控制，有的指标是上限、下限区间控制。为满足辅助项目审批时自动提取控规指标、不同业务阶段指标比对、项目与控规的符合性检查，辅助成果审查时控规与上位总体规划的符合性审查，在控规GIS建库标准中应将容积率、绿地率、建筑密度、建筑高度等分别建立两个数值型字段，分别对应上限和下限。这样就解决了控制指标三种情况下的存储：当指标只有上限控制要求时，则将该指标数值填写到上限字段；当指标只有下限控制要求时，则将该指标数值填写到下限字段；当指标是区间范围控制要求时，则区间范围的开始值填写到上限字段，区间范围的终止值填写到上限字段。从而保证以数值存储的各类控制指标，能满足基于控制指标进行的各种查询、统计、分析等应用需求。

4.结语

本文所作的控规GIS建库标准研究，主要是应对各地规划信息化、规划一张图等项目建设中，为满足城市规划主管部门日常规划管理工作的应用需求，保障控规GIS建库数据能支撑系统正常运转，总结出控规GIS建库标准制定应重点考虑的若干思路和建议。当前国家正在构建新的空间规划体系，将以此为契机进一步研究和完善控规GIS建库标准，为形成全国统一的控规GIS建库标准提供经验借鉴。