关于水权交易全过程实行行业强监管的若干思考

田贵良

（河海大学商学院，211100，南京）

理论和实践均证明，水权交易是激励用水主体节水用水、促进水资源由低效益用途向高效益用途流转、帮助地区满足用水总量控制指标约束的一种有效市场手段，也是水利行业深入贯彻习近平总书记新时代十六字治水思路中“两手发力”这一要求的生动体现。全国水权改革试点以来，尤其是中国水权交易所成立运营以来，多地开展了区域水权（包括流域间、流域上下游和区域间）、取水权（包括行业间和行业内不同用水户间）以及灌溉用水户间等多种水权交易模式，充分发挥了市场在水资源配置中的作用，促进了水资源利用效率和效益的提升，解决了最严格水资源管理制度下部分区域和用水户的用水需求问题，为在全国层面开展水权的市场化配置进行了有益探索、积累了经验，并拉开了水权规范化市场交易的序幕。

然而水权交易的标的——水资源，是一种特殊的自然资源、生态资源、社会资源和战略资源，其复杂的自然、社会和生态环境属性，决定水资源经济问题研究通常比其他自然资源更为困难。土地、矿产、森林、草地等资源的市场化配置模式无法直接运用于水资源。这也是水权制度改革中关于水权市场长期争论的焦点之一。当前，理论界和行业管理人员普遍接受的一种观点认为，水权市场只能是一种准市场，水权配置必须更好地发挥市场和政府的共同作用，任何单一强调市场或行政手段的观点都是有失偏颇的。因此，水权交易中必须更好地发挥政府的作用，尤其是水利行业管理部门的监督管理作用，强有力的行业监管机制是水权市场有效运行的基础和前提。在开展多种水权交易模式、充分活跃水权市场的同时，务必坚持交易全过程践行行业强监管的总基调。本研究对水权交易强监管的内涵进行界定，从理论溯源和实践需求两个角度分析强监管的必要性，最后提出水权交易强监管的主要环节、着力点和主要措施、政策建议，以期为更好地发展水权交易市场提供决策参考。

一、水权交易全过程行业强监管的经济学溯源

1.水权市场失灵与行业强监管

水权交易市场是一个特殊的新兴市场和专业市场，其主要目的是利用市场机制优化配置水资源，相对于一般的商品市场，水权交易市场是以资源与环境等公益性目的为主、盈利性目的为辅的特殊市场。即便如此，水权市场仍符合市场经济的一般规律。比如，水权交易是一种市场行为，因此就会出现市场失灵现象，即水权交易不能实现水资源优化配置的情形。而水权交易全过程行业强监管就是为了有效规避水权市场失灵现象。依据市场经济理论，市场失灵的原因主要包括外部性、公共物品供给不足、信息不完全（不对称）、垄断以及收入分配不均匀等。同样地，水权市场中的水权交易带来的外部性（对生态环境以及第三方影响）、生态环境用水供给不足、水权交易双方信息不对称、买方或卖方垄断，以及水权交易收益分配不均等也是造成水权交易市场失灵的主要原因。上述五种现象都是水权交易前、中、后期可能出现的人的错误用水行为，调整并纠正这些错误行为只能通过水利行业强有力的监管措施。因此，水权交易行业强监管就是要对水权交易全过程的五种主要错误行为进行强监管。

2.水权交易强监管的范畴

新时期我国治水矛盾发生了根本性变化，水行业的监督管理转向调整人的用水行为、纠正人的错误用水行为。因此，水权交易全过程行业强监管也应重点瞄准交易前、交易中、交易后人的用水行为展开，即综合运用法律法规、体制机制以及经济、财政等手段，对水权交易全过程中的市场准入、交易规模、交易用途、水权核准以及第三方影响等整个过程进行监督和管理。

判断哪些行为属于水权交易强监管的范畴，只需沿着水权交易的整个过程，根据水权交易市场失灵的五种主要原因就可以看出，以下五种用水行为需要重点关注。

（1）水用途改变可能产生的负外部性行为

水权交易意味着水资源的用途发生改变，水资源是重要的生态环境控制要素，水资源的利用方式直接决定着用水主体之外的生态环境尤其是水生态环境的好坏，也就是说，水资源的开发利用存在着明显的外部性特征。水权交易强监管就是要对交易后可能造成用水效率（益）低下、取用水总量超限、地下水超采、水环境污染加大等用水行为进行事前干预与管制，即在交易前排除错误的用水主体及用水行为进行水权市场，防止水权市场成为错误用水行为利用金钱实现不合理用水需求的平台和温床。

（2）生态用水供给不足甚至水权交易挤占生态用水的行为

生产用水需求最有动力和动机通过水权交易市场实现，特别是利润较高的产业部门不惜重金购水。然而，生态用水的水权诉求缺乏明确的主体，或者说没有特定的机构为生态用水交易代言，在水权市场交易中，由于生态用水水权使用的公益性明显而经济性不足，生态用水水权的需求在买方市场中竞争力不强，继而产生水权市场中为生态用水供给的水权份额不足，甚至可能出现挤占既有生态水权、流向生产性用水的可能，这也是市场逐利的一种必然结果，是典型的水权市场失灵现象。水权交易强监管要弥补水权市场中公共型产品—生态用水水权的供给不足问题，利用恰当的市场干预措施保障生态用水水权的充分供给。

（3）水权计量的信息不对称行为

信息不对称会使市场主体处于不平等的地位，从而使信息优势的一方明显获益，信息劣势的一方明显受损。水资源领域的信息不充分、信息不对称已经严重不适应水利行业强监管的需求，尤其是水资源计量能力不足一直是水利行业的短板之一，而且这一短板对水资源管理工作产生深远影响，致使水资源管理政策措施的效果大打折扣，也是水权市场失灵的一个重要原因。

水权计量信息不对称对水权市场的影响体现在三个方面：第一，不被严格计量的用水者不会成为潜在的水权购买方；第二，水权计量不充分挫伤水权出让方的积极性；第三，水权计量不严格将压缩区域整体的水权市场空间。因此，水权交易强监管要对水权计量等信息不对称现象和行为进行补短板，真正为建立信息充分、交易透明的水权市场提供数据环境和坚实的技术支撑。

（4）水量分配不均导致的水权指标垄断行为

垄断是破坏市场效率，导致供给不足、价格虚高、社会福利效应无谓损失的重要元凶。水权指标垄断行为也将严重破坏水权交易市场，因为水权交易市场的前提和前置制度是水量分配，水量分配不均是造成水权指标垄断的直接原因，水资源监管首先要针对水量分配进行。水量分配是把江河湖泊的水资源逐级分配到各行政区域，“合理分水”是水资源管理两大工作目标之一，水利部门正按照要求加快跨省江河水量分配。在这一过程中，防止水量分配不均而产生的水权指标垄断行为，是水权市场先期强监管的重点之一。

（5）水权交易收益分配的不均行为

水权市场想要发展壮大、活跃，就要吸引更多的水权持有者进入水权市场，合理的收益是必不可少的动力机制，要让用水者发现节水不仅可以减少水费支出，还可以在水权交易市场上实现额外收益。水权是规模化交易的市场，零星的水权持有者（尤其是农民或灌溉用水户）往往难以直接进入区域水权或取水权交易市场，只能由灌区或农民用水者协会作为统一的代表参与交易。水权交易的收益公平分配是激发农户参与水权交易、增强群众的水权改革获得感的重要保障。

3.水权交易行业强监管的主体

水权交易是专业化市场，主要由水行政主管部门和流域机构加强行业监管。因此，水权交易全过程行业强监管的主体为各级水行政主管部门或流域机构。其中，全国层面跨流域的水权交易由水利部监管，流域内水权交易由流域管理机构监管，区域间水权交易由上一级行政区域的水利（务）厅（局）监管，取水权交易则由所在区域的水利部门监管，灌溉用水户水权交易由灌区水行政主管部门或农民用水者协会监管。

二、行业强监管的主要环节和措施

水权交易中全过程行业强监管主要分为交易前、交易中和交易后三个主要环节，具体监管要点如下：

1.交易前强监管的要点

（1）水权分配与确权要公平、公正、公开

水权分配与确权似乎不属于交易环节，但是分配与确权却是交易的重要前提，也是交易前最为重要的一种市场环境。这里的市场环境是指水量分配公平与否将决定后续水权交易是充分竞争市场还是垄断市场。因为如果在分配环节不合理，将会使水权量集中于某些行政区域或用水户，造成水权市场的水权供给量不足或供给方单一。水权市场建设的重要目的和初衷，是依靠市场手段促进水资源节约、提升水资源配置效率效益。因此，只有在水权分配环境做到公平、公正和公开，才能保障后续环节参与交易的多来自于原用水主体通过技术改造、结构优化等措施节约而来的水权量，从而达到借助水权市场的无形之手实现节水优先的目的。

（2）水权交易主体的市场准入要严把关

交易前水权交易平台对交易主体潜在用水行为进行严格把关，是避免水权交易产生严重负外部性的重要环节，水行政主管部门应对这一环节加强监管。重点围绕潜在受让方节水措施、用水效率、排污水平等，抽查水权交易平台审核通过的交易对象是否符合最严格水资源管理制度的相关要求。水行政主管部门或者流域管理机构还可在交易完成后的水权变更环节，对受让方的用水性质、用水规模、用水效率、排污水平等进行进一步审核，对于不符合新治水思路的受让方不予办理水权变更手续。

2.交易中强监管的要点

（1）生态用水的水权需求要优先保证

水权交易过程中，生态用水的水权需求优先级要强于各类生产性用水水权，当政府或生态环境部门代表生态用水水权受让方参与水权的竞争性购买时，应优先满足生态用水水权需求，尚有剩余水权量时，则可按交易规则出让给生产性用水受让方。水行政主管部门或者流域管理机构需要对交易原则进行监管，当有挤占生态用水水权现象时，即使交易达成，也可不予办理水权变更手续。

（2）交易程序要规范公平

水权交易中严格按照交易规则，公开透明进行。鉴于水权交易是公益性较强的公共资源市场，行业监管部门应对部分交易环节进行介入，对诸如潜在受让方是否符合节水优先的要求，项目的上马是否符合当地量水而行、以水定需的发展方针，交易达成对水资源水生态水环境的影响、水权交易基础价格是否合理、水权交易对第三方影响等问题进行专门评估，并根据评估结论对交易环节进行必要的干预和管制，以弥补市场本身的缺陷，形成“市场主导、政府引导”的水权交易格局。

3.交易后强监管的要点

（1）水权计量要严格且全覆盖

交易达成后在为受让方换发水权证之前，水行业监管部门要核查受让方是否建立完备的取用水计量设施。取用水过程中水行政主管部门对取用水行为实施强监管，严格监控其取用水量是否超出变更后水权证上的水权量。借助严格、周密的水权计量体系，杜绝交易后无序取水行为。

（2）水权交易收益分配要透明合理

对水权交易平台的资金结算全过程进行监管，尤其是代表分散的农户参与出让水权的地方政府、水管部门、灌区管理单位、农民用水者协会等，加强对上述单位水权收益的分配监管，防止水权出让资金被挤占、挪用、套取、贪污、滞留等，确保按照出让水权份额分配到具体个人，增强水权交易改革红利的群众获得感。

三、相关政策建议

1.强化节水效率在水权受让主体资格审查中的优先地位

水权交易强监管需要督促水权交易平台在水权受让主体资格审查中以节水优先为重要原则，重点评估其水资源利用效率，并考量其未来节水技术投入、节水设备使用计划，对于节水不达标的用水主体实行一票否决，严防低效率用水主体利用水权市场，凭借水权交易的高出价获得取用水指标。

2.强化取用水计量在水权交易强监管中的基础性地位

要以水权交易市场规范发展为契机，协调推进取用水监测计量设施安装与管护，尽可能实现在线监测监控，为强化水权交易监管奠定基础。借助国家水资源监控能力建设，充分利用卫星遥感、通信网络、大数据、无人机等现代技术装备手段提高水权交易后取用水实时监测，提高水权交易监管信息化、智能化水平。

3.强化水利部门在水权交易强监管中的主体地位

强化各级水行政主管部门、流域机构在水权交易全过程监管主体地位，理顺水权变更与取水许可之间关系，建立水权交易全过程监管体系，细化监管着力点和监管措施，运用现代监管手段通过检查、监测、暗访等方式对水权市场失灵问题进行整改、约谈、通报、问责、处罚，调整水权交易过程中人的错误用水行为，实现水资源、水生态和水环境的协调共治。

四、结 语

水权交易市场既存在取水监测计量设施不足这一明显短板，也需要对交易整个过程的错误用水行为进行强监管。水行政主管部门和流域机构要切实履行行业监管主体责任，督促水权交易平台把好入场关、规范交易端、监测取水端，从而在行业强监管中切实发挥水权市场这只无形之手的水资源配置功能，更有效践行节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的治水新思路。