完善住房保障体系的目标及方法

焦光前

【摘要】中国特色住房保障体系建设要坚持以人民为中心，目标任务始终是实现全体人民住有所居；关键是要优化政府职责体系，责任划分为中央政府、省级政府负分类指导责任，城市政府负主体责任；根本方法是综合施策、统筹兼顾，其中，综合运用政策工具是降风险保稳定的基础，统筹民生各项工作是增幸福促和谐的关键。

【关键词】住房保障体系 目标 关键 “一城一策” 【中图分类号】F299.23 【文献标识码】A

在当前城镇化快速推进的过程中，我国住房保障体系在供给侧存在区域失衡、空间错配，规划不优、职住分离，质量不高、配套不全等问题，在需求侧存在投机需求难抑、寻租需求难管，改善性需求难满足、流动人口基本需求难保障等问题，住房保障体系的进一步完善仍在考验着国家治理能力。

完善住房保障体系的目标任务是让全体人民住有所居

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），将“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，作为完善覆盖全民的社会保障体系的重要内容，可以看出，中国特色住房保障体系建设坚持以人民为中心，目标任务始终是要实现全体人民住有所居。

新时代完善中国特色住房保障体系，要按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求。要遵循以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系建设总方向，在继续为占人口少数的中低收入以下住房困难家庭“补好位”的同时，以完善住房市场体系为主要路径，着力解决如何更好为占人口多数的中低收入以上家庭、新市民家庭提供普惠性支持的问题，加快建立统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系，形成“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的良性发展格局，更好满足全体人民日益增长的美好居住需求。

否则，经验显示会出现“上有政策下有对策”“按下葫芦浮起瓢”的问题。比如，为了规避限购、限贷等限制政策，可能会出现“假离婚”，以及通过向民间借贷从而规避银行信贷的限制等问题；保障了中低收入以下住房困难家庭，中等收入家庭可能会变成“夹心层”，支持了中等收入家庭，中等偏上收入家庭又可能会变成“夹心层”，出现政府补位始终难以跟上“夹心层”补位步伐的情况。

完善住房保障体系关键是要优化政府职责体系，城市政府负主体责任

完善住房保障体系，优化政府职责体系是关键。2019年4月19日，中共中央政治局会议进一步强调要落实好一城一策、因城施策、城市政府主体责任的长效调控机制。至此，完善中国特色住房保障体系的责任划分基本明确——中央政府、省级政府负分类指导责任，城市政府负主体责任。

首先，“一城一策”不是封闭的，要处理好“策”的补集关系。城在乡中心，乡在城周围，住房保障政策这个全集中有城市住房保障制度、农村宅基地制度两个子集，它们互为补集。按照二元经济结构理论、配第—克拉克定理，农业剩余劳动力会不断向城市转移，因此，城市政府在制定、落实住房保障政策时，不仅要考虑城市中的现有人口，而且还要兼顾农业转移人口的住房保障问题。要按照党的十九大提出的加快农业转移人口市民化和《决定》中关于坚持和完善统筹城乡的民生保障制度等要求，落实好土地增减挂钩、人地挂钩等政策，注重解决好农业转移人口进城住房保障和农村住房闲置等问题。

其次，“一城一策”不是孤立的，要处理好“策”的交集关系。城市政府在制定住房保障政策时，不仅要考虑农业转移人口，而且要考虑城市内部、城市之间流动人口的住房保障问题。要按照党的十九大提出的以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，以及《决定》中关于优化政府间事权和财权划分等要求，以推进城市政府职能优化协同高效为着力点，充分考虑城市之间的交集，“牵好线”“搭好桥”，主动设置好住房保障政策的交集。借鉴深圳市建立的公共租赁住房同城异地置换平台——公租房家庭可按照需求变化，在全市范围内进行置换，探索建立城市之间、特别是城市群内城市之间的保障性住房异地置换平台。

最后，“一城一策”的“策”是子集，“因城施策”的“策”是全集，要处理好子集与全集的关系。“因城施策”的“策”，是把方向、揽全局、自上而下的“策”，是全集，“一城一策”的“策”，是自上而下、自下而上、上下结合的“策”，是子集，子集不能突破全集。当前，城市政府必须坚持“房住不炒”的定位，在新时代住房制度框架下，结合区域城乡住房保障实际情况，以及城市内部、城乡之间、城市之间特别是所在城市群城市之间人口流动的实际情况，制定好具有连续性、稳定性、开放性、协同性的住房保障政策。与此同时，相关部门应以第七次全国人口普查为契机，在全国范围内组织开展住房普查，摸清家底，建好全国统一的住房综合信息管理平台，优化基础数据库，为更好自上而下“因城施策”、分类指导，为更好处理“策”的补集、交集关系，更好落实“一城一策”夯实基础。

完善中国特色住房保障体系的根本方法是综合施策、统筹兼顾

综合运用政策工具是降风险保稳定的基础。综合施策要求在完善住房保障体系过程中处理好政府与市场的关系，全面贯彻新发展理念，综合运用各类政策工具。一是不能只通过征地新增住房用地、向土地要财政收入，而是要大力推进要素市场制度建设，管好用好城市现有土地、问产业要财政收入。二是不仅要在保证行政权依法正确行使的前提下，通过限购、限价、限贷等行政手段加强现期管理，而且要提高运用法治思维和法治方式的能力，通过住房保障立法、房产税立法等加强预期管理。三是不仅可以通过“补砖头”、“补人头”、发展共有产权住房、用好住房公积金等政策搭建好救助性、援助性、互助性“三位一体”的政府保障体系，确保“钱不够也能受助租房买房住”，而且可以通过鼓励将闲置住房存入“住房银行”、培育发展长租公寓、规范商品房市场等方式构建社会化和市场化保障渠道，确保“钱够即可自主租房买房住”。四是不仅要通过健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系，严管保障性住房准入、使用、退出各环节，解决好骗房赖房、“妨碍他人住”的问题，而且要通过创新网上群众工作机制，运用互联网、区块链等新技术手段加强保障性住房管理，重点解决好“他乡无房住”的问题等。

统筹民生各项工作是增幸福促和諧的关键。统筹兼顾要求在统筹民生各项工作中完善住房保障体系，使住房保障工作适应新型城镇化要求、符合发展规律、体现人民愿望。通常认为，人们挤着要到大城市、中心城区生活是为了追求更好的就业、更加优质的教育资源和医疗服务。一二线城市住房需求旺盛、供给不足，三四线城市有效需求不足、无效供给过多，城市内部中心城区高价商品房需求热度不减，偏远地带低价保障性住房申请遇冷，住房保障供给侧存在的区域失衡、空间错配、职住分离等问题，受住房具有不可移动性和人多地少等条件限制，不能通过住房迁移来解决，也不能通过一味地在一二线城市建房、“摊大饼”式的城镇化来解决，只有在发展中统筹做好民生各项工作的基础上，把好供给侧结构性改革这根主线才能够有效应对。

（作者为石河子大学经济与管理学院博士研究生）

【参考文献】

①倪鹏飞：《中国城镇化新局》，《贵州政协报》，2018年3月13日。

②刘卫民：《政府与市场两个轮子转起来，是优化住房保障体系的关键》，《中国经济时报》，2015年4月17日。

③刘洪玉：《“一城一策”：“因城施策”升级版》，《人民论坛》，2019年第18期。

④秦虹：《进一步完善住房保障体系》，学习时报，2019年6月26日。责编/谢帅 美编/杨玲玲