基层财政扶贫资金项目绩效审计探讨

赵欣 朱智鸿 何洁

当前财政扶贫资金项目管理现状

（一）扶贫政策落实不精准。脱贫户标准不统一、不透明，管理资料不规范、不完整。

（二）项目实施不规范。特别是县上下达镇村产业扶持项目和产业道路项目较多，但每个项目资金量偏小。一些项目前期准备不足，项目延迟交付使用;一些项目招投标管理比较混乱，有的“暗箱操作”招投标;一些项目工程资料不完整，工程维护制度不落实，不能持久发挥项目效益，为脱贫攻坚工作留下后遗症;个别产业扶持项目、不结合实际，没有市场前景调研而“一哄而上”，产业项目效益不佳。

（三）项目财务管理不到位。财政扶贫资金计划分配不统一，项目资金下达迟缓，存在一拨了之的现象，尤其是县级和乡镇放管服改革后，大量委托村上实施的项目，管理不到位、财务管理比较混乱，扶贫资金挪用侵占、虚报冒领的现象时有发生，扶贫资金安全完整无保障，存在安全隐患。

当前财政扶贫资金项目绩效审计现状

目前财政扶贫资金项目绩效评价审计正处于探索阶段，绩效评价审计覆盖范围狭窄，审计方法滞后，审计力量薄弱、审计人员知识结构老化，很不适应国家大力开展绩效评价审计的新要求，急需改变这种被动局面。

目前绩效评价审计主要集中在事后绩效评价，重点是贫困人口的减少数、贫困发生率的变化、GDP的增长幅度、扶贫项目投入后基础设施的增加等。因为对扶贫资金进行事后绩效评价，审计证据的获得比较容易，审计评价标准比较直观，审计工作的开展也相对简单且容易出成效。但仅仅关注事后绩效评价，使得审计的职能停留在监督评价的层面上，绩效评价审计关口靠后，对于扶贫项目开展中出现的一些问题无法及时发现和改进。

同时，由于绩效评价审计范围狭窄、难于满足需要。上级审计机关只是选择对重点项目、重大项目进行绩效评价审计，尤其对乡镇产业扶持或产业道路等小项目涉及甚少，而这些数量庞大、资金流向众多的项目，是贫困群众直接收益的项目，亟需加强绩效评价审计，规范项目运行管理，提高扶贫资金项目绩效。问题症结在于目前审计机关面临着审计资源与审计需要的矛盾日趋加深，对于财政扶贫资金项目绩效评价审计，不可能做到全覆盖，势必导致基层扶贫资金项目管理不到位、扶贫资金被挪用私分或虚报冒领的问题难以根绝，扶贫绩效成效大打折扣，严重影响群众对扶贫政策的认可度;另一方面，目前财政扶贫资金项目侧重于经济效益的评价，而轻社会效益、生态效益的评价，对社会效益和生态效益评价极少关注，这是比较片面的，这与国家赋予审计机关的重要使命不相符，也与贯彻新发展理念背道而驰。实际上，扶贫政策是扶贫开发的行动指南，有了扶贫政策的指引，政府相关部门才能确定扶贫的对象、扶贫资金如何分配、设立什么扶贫项目;反之，若扶贫政策不明确、不完善、不可行，扶贫工作没有清晰的方向，精准扶贫的目标就不可能实现。因此，将绩效评价审计范围覆盖到政策、生态绩效领域是当务之急！

做好财政扶贫资金项目

绩效评价审计的建议

（一）抓住关键点，拓展绩效评价审计范围。

1.抓住项目政策落实重点，推动政策及时落实。

（1）重点关注政策执行决策的程序，检查政策落实是否有走偏的现象，检查出台配套政策措施落地时间和政策执行的效果，是否按照“六精准”和“两不愁三保障”标准执行，有无不结合实际、不顾财力，人为拔高“兩不愁三保障”标准，“加码”干部扶贫任务，使贫困户脱贫内生动力减弱，导致扶贫政策“福利化”的负面效应。

（2）关注打赢脱贫攻坚战的相关政策。检查党委政府是否及时制定相关政策，提出因地制宜、具有指导性、可操作性，权责明确的组织保障和监督考核机制;检查各项扶贫政策的有效衔接。重点检查扶贫脱贫政策的有效衔接，检查建档立卡贫困户范围、标准，享受国家优惠政策的时间节点;检查统筹整合使用涉农资金办法的制定情况，明确部门分工、操作程序、资金用途、监管措施等。

（3）关注扶贫资金和项目主管部门的政策制定、落实时间，重点检查是否建立了扶贫资金管理使用办法。扶贫资金管理要切实做到专人、专账、专户管理、封闭运行，直达项目、及时拨付资金;检查扶贫项目的管理考核办法，关注项目实施环节，检查是否严格按照相关管理办法管理扶贫项目，规范扶贫项目库建设，建立扶贫项目资金的跟踪问效制度、目标评价体系和效益考核机制，加强项目事前、事中、事后的监督检查，进一步健全和完善具有较操作性的扶贫项目责任追究制度;检查建立公示制度落实情况，关注主管部门是否及时实行“两公开”，即公开扶贫资金计划分配和使用情况，公开项目实施情况，以接受社会及舆论的广泛监督。

（4）关注涉农部门产业扶贫项目政策制定和落实情况。重点检查相关部门统筹整合使用涉农资金使用情况，是否积极制定实施方案并推进落实该项工作，是否存在不作为、慢作为的情况，是否通过政策扶持、财政补助等形式，积极探索“新型经营主体+贫困户”的产业发展模式，构建新型经营主体与贫困户利益联结机制，辐射带动有能力的贫困户发展特色产业。

（5）关注贫困地区所在的乡镇及村委会制度建立和落实情况。检查乡镇是否按照上级文件要求严格执行开展帮扶工作，是否制定了精准扶贫项目和资金监管机制;是否严格按照贫困人口识别标准、识别程序，精准识别贫困人口，深入分析致贫原因、帮扶需求，逐村逐户制定切实可行的脱贫方案;是否对评定的贫困人口、资金使用情况以及项目的实施情况等进行镇村两级公示。

2.抓住项目实施重点，确保项目成效。

（1）检查项目库的建设。扶贫项目应严格立项，入库项目必须严格审查，尤其是乡镇对村上上报项目不了解、不审查，随意上报入库，造成入库项目建设地点在现场无法查找的现象。严格核实项目的可行性报告，控制项目规模、落实资金来源，警惕乡镇上报的项目不实际、规模不准确的问题，使项目下达后无法实施，造成调整项目以及延误工期的问题。着重检查项目立项是否符合实际，有无可行性研究，项目批复时间节点对推进工程实施的影响，揭露一些地方先上项目，后量身定做项目的问题。

（2）检查项目实施方案的内容和实施时间是否吻合，着重检查项目实施方案时间与工程实际开工建设时间是否吻合，有无提前确定工程承建单位的现象;检查工程招投标，有无围标串标，有无虚假招投标的违规问题;检查项目中标公示、中标通知书中合同价格是否真实可靠;检查竣工验收、结算审计，关注验收资料的真实性。审查工程结算审计的真实性、合规性，警惕恶意串通提供虚假结算审计报告的问题。特别要注意检查有无工程投入使用后添加工程验收意见或监督单位签字的现象，检查工程结算审定价格与中标合同价格产生差异的原因，检查有无先揽工程，实施中未经审批、随意变更工程规模，导致超投资、超预算的问题。关注工程管护制度的落实，检查工程管护制度的操作性和制度落实的实效性，揭示工程管护制度不细、制度落实不力，揭示工程交付使用后出现的质量偏差，影响工程项目不能持久发挥效益的问题。

（3）检查扶贫项目的建设成效与脱贫能力。检查扶贫资金的跑冒滴漏。重点关注扶贫项目的废弃闲置情况，深入项目现场察看，走访周围群众，检查发现建设中途流产的项目、建设完成但废弃闲置的项目，分析计算项目损失浪费资金总额，认真剖析原因，提出有效意见或建议;检查扶贫项目的脱贫成效，关注地方是否存在降低脱贫标准的行为。根据中办、国办印发的《关于建立贫困退出机制的意见》贫困人口退出以户为单位，主要衡量标准该户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准且吃穿不愁、义务教育、基本医疗、住房安全有保障。采取专项调查、抽样调查、实地核查等方式，核实年度脱贫任务是否完成、脱贫人口数字和收入的真实性，揭示被脱贫、假脱贫现象。关注脱贫返贫人口，调查了解部分扶贫项目短期内产生了盈利，带领贫困群众脱贫致富，但由于各种原因项目发展后劲不足，造血功能不持久，盈利下滑甚至亏本造成脱贫群众又返贫。

3.抓住资金分配使用，提高资金使用绩效。

（1）检查资金分配使用。一是资金文件下达时间与实际拨付和使用的时间节点，检查在各环节资金停留的时间与国家规定是否相符，揭示资金滞留的原因，特别是揭示工作不作为、懒政造成的资金损失;二是配套资金的落实情况，揭示不顾实际，盲目上项目，配套资金难以跟上，使项目停滞;三是结余资金的整合使用，对一些项目资金结余较大，应及时收回整合使用;四是检查财政预算安排计划。主要审查年初预算安排的财政扶贫资金额度，分析计算一般预算收入的比例，纵向比较近几年的财政扶贫资金的预算增长情况，占一般预算收入增幅情况。

（2）检查资金的截留滞留情况。除了检查财政部门及时足额按照项目进度拨付扶贫资金，是否存在截留滞留中、省财政扶贫资金的情况，截留滞留的资金额占财政扶贫资金总额的比例。

（3）检查资金结余情况。对年终结余的财政专项结余资金额度进行深入分析，计算结余构成占比，逐项目分析，剖析项目推进缓慢或停工的原因、是由于项目设计变更、还是前期可行性研究不充分等原因，导致的项目进度缓慢或停工，提出加快工程进度、加速资金拨付使用的合理化建议。更要关注部门不作为、慢作为，人为迟拨资金，导致资金结余过大的问题。对资金滞留半年以上要查清原因，加速资金拨付速度，对滞留资金在一年以上要追究问责，确保资金的使用效益。

（4）抓住资金监督管理重点，助力问题整改落实。一是检查相关部门是否严格落实扶贫资金的管理使用办法;二是检查是否挪用资金，用于非贫困项目、弥补经费不足或发放补助补贴;三是检查是否虚报扶贫项目，套取资金，是否存在经办人员利用职务之便套取扶贫资金;四是检查贫困户的现金发放或实物补贴，检查签字领取手续是否齐全，走访部分贫困户延伸检查资金确实拨付到老百姓手中;检查以前检查督导、巡视、审计发现问题的整改情况，下到村组听取意见，实地踏看项目现场，梳理问题整改资料，印证问题整改的真实性，揭露弄虚作假的整改问题。

（二）优化审计资源，创新绩效评价审计方法。

1.优化审计资源，破解审计人员稀缺问题。

鉴于目前审计人力资源配置不优化，不适应当前扶贫形势问题，应围绕绩效审计组织架构、人员分工、权责界定、审计结果运用等方面，应加强顶层设计，明确任务分工，大力推行分层级审计。对资金量大的重大项目、重点项目由国家审计机关审计或由国家审计机关牵头组织实施，统一制定绩效评价审计实施方案，明确绩效评价审计内容和绩效评价重点与评价指标，明确完成时间、明确绩效评价报告重点和报告模式，明确工作要求，发挥国家审计示范指导作用;对县级或乡镇以及委托村组实施的小项目，审计机关可提出参考性绩效评价审计实施意见，发挥政府購买服务功能，选聘优质社会审计承担，提出绩效评价审计质量要求、考核要求，发挥社会审计的业务特长，解决审计人员稀缺问题。也可组成混合绩效评价审计组，以社会审计为主，国家审计人员适当参与，吸收业务精、视野广的社会审计人员，既锻炼国家审计人员，也解决了国家审计人员知识不优、视野不开阔的问题。

2.创新绩效评价审计方法，提高绩效评价审计水平。

对工程项目绩效评价审计要结合项目实际，采取看项目资料与踏勘工程现场相合。看项目政策资料，检查项目是否符合政策规定，对产业项目是否符合国家产业政策和脱贫攻坚目标的需要;看项目工程资料，察看项目建设程序，检查项目建设程序是否符合规定，揭示不按项目建设程序建设办事，未批先建、“暗箱操作”的问题。重点检查项目工程实施资料，揭示项目不规范、资料不完整或资料不齐现象。关注项目资料的归档，检查项目资料凌乱、资料散装查询查阅不便的问题;踏勘工程现场，实地察看工程进度、施工日志和监理日志，与形象进度、项目总结对比，如实记录工程实施情况;明察暗访走访工程周围群众，听取意见，深入工地走访建设工人，询问工程建设情况和建设时间节点，与书面报告资料对比，寻找工程建设中管理不到位的问题;对种养殖项目，重点查看项目实施方案的可行性，项目立项的准确性和手续的完备性，关注产业资金的使用和产业分红兑现的合法性、真实性，随机走访受益贫困户，了解产业效益实效和分红兑现的情况，揭示虚报冒领、套取扶贫产业资金的违纪违规问题;对产业直补资金项目和金融扶贫及小额贷款项目，利用大数据审计分析筛查功能，发现疑点，有针对性的深入走访受益群众，揭示金融扶贫项目资金沉淀，揭示基层网点银行不作为、有意压库，导致金融贷款工作不力，资金沉淀或趴帐睡觉的问题。

3.发挥大数据审计优势，开展项目财务审计。

审计人员紧紧围绕扶贫资金主线和扶贫对象及项目数据库，依托政府各类已建成的信息库，充分运用现代信息技术手段，对扶贫资金项目财务数据进行比对、筛查、分析、反馈，发现疑点，锁定目标，进行延伸审计检查，适时纠偏、规范。加强对疑点多的乡镇、村组的项目延伸检查。着重检查乡镇项目财务管理，是否存在财务管理不规范，如记账凭证附件不全，项目资金拨付进度和节点不符，有无超进度付款，有无未经验收和出具结算审计报告，拨付剩余款项的问题。检查资金结余，有无资金滞留现象，分析资金结余的原因，揭示因工程延期、工程实施进度缓慢，导致的大量资金不能按期支付的问题;检查项目预算资金和实际到位资金的变化，特别是关注项目竣工验收，除预留工程质保金后所产生的资金结余分配、上缴情况;延伸委托村级实施的项目，重点检查村级实施项目的财务管理，检查财务管理规范化水平，揭示财务管理混乱，大额现金支付，白条列支，甚至不开具发票列支的违规问题。特别关注工程劳务费发放情况，检查劳务费发放花名册，领款人签字和预留信息等，揭露利用虚假名称信息、冒名顶替达到虚报冒领套取扶贫资金的问题。对雨露计划培训项目在看资料的同时，可以随机抽样，电话函询，登门走访，了解培训的真实性、效益性，征求培训对象的意见和呼声，采纳合理建议。对金融扶贫不仅查看主管部门的文件，随机抽取银行贷款和贴息流程和贴息信息及兑付时间节点，揭示银行兑付网店，有意推延时间，延缓贷款或出现在贷款前扣取利息的违规问题。登门拜访贷款贫困户，了解贷款情况和贷款使用情况，揭示乡镇和贷款银行不顾实情和提前还贷情况，揭示乡镇和贷款银行不作为、假作为、乱作为的问题。

（三）坚持绩效评价审计与促进规范管理相融合。

坚持边评价、边规范、边整改、边提高的原则，严格绩效评价审计，细化审计记录，确保审计记录及时簽证。要与委托单位及时沟通，要求被审计单位力行力改，达到规范管理的目的。实时发出绩效评价审计报告征询意见稿，合理采纳被审计单位的意见，达到促进工作的目的。严格规范绩效评价审计报告，绩效评价审计报告要实事求是的肯定成绩，一分为二揭示和反映问题，提出有针对性和可操作性的审计意见与建议，达到规范项目管理、提高工作水平、促进资金效益提高的目的。更要善于梳理绩效评价审计发现的普遍性、苗头性、倾向性问题，着眼微观、立足宏观，提出加强财政专项扶贫资金项目管理的意见，为党和政府完善扶贫项目的管理和提高财政扶贫资金使用效益的措施，提供参考依据。

（作者单位：汉中市审计局;陕西理工大学;陕西润新会计师事务所）