产业扶贫绩效审计发展探索

张荣刚 刘岚治昊

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要带动贫困户稳定脱贫，就得从产业发展入手。二元结构模式是我国经济结构存在的突出矛盾，也是农村贫困和落后的重要原因，如何增强贫困地区的产业带动力，找到农村发展的新模式，增强农村的吸引力，缩窄农村与城市之间的距离，打破城乡发展的二元结构模式，离不开产业扶贫审计的推动和促进。

产业扶贫发展要求

（一）扶贫发展路径。产业扶贫发展已经从最开始的精准扶贫到产业扶贫，未来将顺利过渡衔接乡村振兴战略。2017年中央农村工作会议提出“走中国特色社会主义乡村振兴道路”。2018年国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》对精准脱贫提出了新要求。当前乡村振兴战略是中央关于脱贫攻坚的新要求，一方面能够促进脱贫攻坚政策落实与乡村振兴战略相关措施实施精准对接，另一方面重点要关注涉及乡村振兴战略的各项政策落实情况。最终确保脱贫攻坚到乡村振兴战略阶段性成果和政策目标的高质量实现，实现农村人口的脱贫致富，实现社会可持续发展。

（二）高质量发展要求对标。中国特色社会主义进入新时代，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。发展是我们党执政兴国的第一要务，是解决我国一切问题的基础和关键。新的历史发展方位要求我们准确把握经济发展新的阶段性特征，着力破解发展不平衡不充分问题，奋力决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，高质量在产业扶贫中的要求体现如图所示。

产业扶贫审计现状及差距分析

（一）产业扶贫审计现状。

1.工作背景。目前，现有的产业扶贫审计的主要依据有，2004年《关于进一步做好扶贫资金审计、监督工作的意见》、2016年《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》等，法律制度建设明显不完善。《农村扶贫开发纲要（2011-2020）》第四十七条明确提出“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。”但我国财政扶贫资金审计制度依然不够完善，主要以一般性审计法律法规作为审计依据，而在法律层面的专项审计立法基本上处于空白状态。

2.工作方向。据了解。目前产业扶贫审计的主要审计方向为产业扶贫项目，包括：项目实施情况，通过审计工作对项目跟进保障情况进行调查;产业扶贫资金管理使用情况，投资收益情况，以及相关重要事项的延伸审计。①产业扶贫项目：从项目申报到项目运营管理再到扶贫项目监管。例如：试点县区推荐以及省供销集团审核选定的部分龙头企业不符合产业化扶贫试点企业推荐要求等问题。②产业扶贫资金管理：调查有无资金闲置或使用效率不高、核对项目票据真实性，严格审核龙头企业经营状况。③产业扶贫项目投资收益：考评扶贫项目效益情况，例如：有些村实施基础设施建设，能否实现产业脱贫需要进行考评;有些村选择投资合作社，合作社盈利亏损情况，风险及收益均不明确;进三成项目或多或少存在致富作用不明显、带动人数少或带动效益不高的情况。

（二）产业扶贫审计与产业扶贫内在需求差距。

1.审计监管力度不充足。我国于2013年、2015年组织开展了两次扶贫项目资金的分配、管理、使用、效益等规范性的系列审计工作，扶贫项目资金包括政府财政投入、金融扶贫贷款、国际性机构支持扶贫资金以及其他民生项目中涉及到的扶贫资金。同时，2010年以后，陕西也加强了对产业扶贫资金进行了专项审计，开展的审计内容包括项目的开发执行、专项资金的管理使用情况等。但审计发展财政专项资金监管不力，基层政府实施者为追寻自身利益最大化或仅为完成扶贫项目规划任务，存在套取财政扶贫资金的现象，“生产性扶贫”资金严重不足。

2.审计区域范围不全面。近年来，为促进中央扶贫开发工作会议精神的贯彻落实，审计机关组织按照资金流转的各项环节，深入贫困村、走访贫困户、查看产业扶贫项目真正建设情况，从总体看审计比例依然较低，还不能做到全覆盖。且专项扶贫资金管理使用及项目实施中依然存在资金管理不严格等各种问题，甚至在审计揭露的情况下扶贫资金的违规比例仍居高不下，产业扶贫审计实施未能充分发挥遏制、预防作用。

绩效审计与产业扶贫的契合性分析

（一）绩效审计范围包含产业扶贫。

1.国家投资建设项目。主要是指由财政性资金（财政拨款或财政融资）投资的各种建设项目。在产业扶贫工作中，大规模的扶贫工业园、产业园及各园区覆盖的基础公共设施建设均由财政拨款进行建设。虽然有些项目并不全部是由国有资金投入的，但只要是属于政府审计管辖范围内的投资项目都可以进行绩效审计。进而言之产业扶贫资金应当进行绩效审计。

2.其他各种专项公共资金的使用。专项资金是指财政预算安排的或有关部门、单位依法自行组织的，具有特定用途的财政性资金。比如农业专项资金、产业扶贫专项资金等。审计单位有权利、有义务对此类资金使用情况进行绩效审计。

（二）绩效审计与产业扶贫基本逻辑一致。

产业扶贫审计希望能够推动产业扶贫从"输血式"扶贫，到"造血式"开发，离不开对扶贫资金的经济性进行监督。绩效审计的效率性是指一定的投入与产出的比例关系，即一定的投入是否得到最大的产出。产业扶贫资金能否得到最大化的利用，能否真正造福于贫困户的产业发展，离不开产业扶贫审计对扶贫效率的关注。效果性则是指被审计单位预期目标的实现程度，为防止扶贫结束后，出现大规模贫困户返贫问题，产业扶贫审计必须关注扶贫的效果，对扶贫效果进行评价。且效果评价不应仅仅局限于当前一两年的扶贫效果，更应该放眼于未来十年、二十年的产业扶贫效果评估。

總而言之，绩效审计能够对被审计单位是否经济、高效或有效执行有关政策进行独立审计检查，维护和保障产业扶贫政策的贯彻落实情况能够发现并分析审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在问题的迹象或绩效不佳的领域，以帮助被审计单位进行整改，以便及时调整产业扶贫工作，实现扶贫效果最大化。能对被审计单位和审计对象实现既定目标的程度和所造成的各种影响进行报告，为决策机构提供相关的评价意见，帮助改善和推进产业扶贫效果。

（三）绩效审计特点对应产业扶贫需求。

1.服务民生建设。绩效审计融入产业扶贫中，以资金、项目、政策为主线，关注产业扶贫政府制定的政策和投入资金的运行情况，充分发挥绩效审计的经济性、效率性、效果性评价，确保关乎民生的产业扶贫政策和措施落实到位，资金用到人民最需要的地方。

2.促进经济发展。政府绩效审计主要是以政府投资项目和财政专项资金审计为实务中心。在产业扶贫审计中，对产业扶贫项目和资金的经济性、效率性、效果性、公平性审计，查出产业扶贫项目中存在的严重损失浪费行为，杜绝有的地方“三保障”未实现，就宣布脱贫，产生返贫风险。杜绝不从实际出发盲目发展产业，导致产业扶贫带动人数少或带动效益不高的情况。从绩效审计角度推动产业经济的健康发展，实现经济发展高质量。

3.推动法制进程。通过绩效审计，能够发现问题并要求领导干部在经济决策、依法行政、上更加注重绩效，确保规范、廉政、依法、民主、有序地运用人民赋予的权力为人民谋利。同时，将发现的问题和违法行为人进行对接，即提高了资金的使用效率，还对相关责任人起到权利的威慑作用，保障产业扶贫政策健康、有效运行。

产业扶贫绩效审计开展思路

（一）依法合规审计。为全面贯彻落实党中央国务院《“十三五”脱贫攻坚规划》及审计署办公厅《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》等文件有关扶贫审计工作的重要指示精神，必须深刻认识到扶贫审计工作的重要性，确保扶贫资金流转的安全合规。要高度重视产业扶贫的合法合规审计，聚焦深度贫困，提高脱贫质量，为打赢脱贫攻坚战奠定好的基础。通过合法合规审计，能够控制违纪违规违法问题数量和问题涉及金额、注重资金管理和政策执行问题、加大对问题的整改力度，在发现问题的同时基本做到整改同步跟进，对责任人的追责问责面更宽、力度更大。

（二）“3E”审计。据了解，目前产业扶贫方面的审计存在的问题已经由上年资金管理和政策执行问题，转变为扶贫绩效问题为主。部分项目扶贫绩效不明显，扶贫帮扶措施不精准，在某些产业扶贫项目中，政府向农业企业、合作社、家庭农场拨付产业扶持资金，至今仍无具体带动措施，有些项目不仅未见收益，而且造成了损失在经济性方面，要促进产业扶贫资金使用的节约性，经济性审计值得重视;某些合作社、互助协会成立后未及时运转，资金效益难以发挥产业扶贫、電商扶贫购置的农机、电脑等设备长期闲置。在效率性审计方面，应注重促进产业扶贫资金使用效率，将投入产业资源发挥最大的价值;在效果性审计方面，据了解某县2个光伏电站项目建成后并网发电容量40千瓦，仅为设计容量的10%;电站建成后发电收入距年收入预期收益相差甚远，绩效审计对于产业扶贫在效果性方面应推动产业扶贫行动朝着既定目标，为达到或者超过原定产业扶贫目标为目的。

（三）风险导向审计。随着脱贫进入攻坚阶段，产业扶贫问题逐渐暴露。面对不断增加的审计人、财、物的投入，如果能够重视风险研判，通过风险导向思维展开审计，将风险意识渗透在审计工作展开的各个阶段。利用风险导向方式，对不用的产业扶贫审计重点展开不同的审计。例如：对扶贫政策的落实采取风险分析后，对亟需重视的地区政策落实情况展开跟踪审计，对扶贫项目取得的成效通过风险评估后进行绩效审计，不同贫困程度地区的扶贫项目投入不同审计成本，进行合理的人员配置，合理利用审计资源。如此才能增加扶贫工作的效益，发挥我国政府审计作为我国治理体系的“免疫系统”的作用，为更好的实现全面建成小康社会添砖加瓦。以高质量发展要求为指引，聚焦扶贫攻坚阶段表征，加强审计监督，更好地提升、引领产业扶贫新模式。

（四）资金安全管理审计。产业扶贫资金安全管理审计工作中发现，存在出借产业扶贫资金收取高额利息及借款手续不全等问题;投资协议签订不规范，存在一定风险;违规购买理财产品;违规担保，农民专业合作社联合社投资企业之间相互担保，担保形同虚设;有些龙头企业用产业扶贫资金归还企业借款或分红;有些龙头企业财务核算不规范，甚至未建立健全账簿及报表等财务资料;有些企业中存在股东未按投资协议约定出资等种种问题。产业扶贫资金的安全管理是保障产业扶贫工作顺利开展的重要条件之一，也是绩效审计中的先决条件。

（作者单位：西北政法大学商学院）