让脱贫工程晒在“阳光”下

张辉

地处秦岭南麓腹地的国家级扶贫开发重点县——留坝，辖7个镇1个街道办，总人口4.7万，县域面积1970平方公里。自脱贫攻坚战役全面打响后，留坝县委、县政府把脱贫攻坚作为首要政治任务、头等大事和第一民生工程，带领全县上下以前所未有的力度、热度和速度，向贫困发起猛攻。

按照省委、省政府扶贫开发的总体部署，省审计厅作为驻留坝县“两联一包”扶贫团牵头单位，与7家省级单位全面贯彻落实中、省脱贫攻坚的总体要求和各项部署，创新工作思路，强化工作措施，落实工作责任，着力促进产业帮扶，大力激发内生动力。经过7年的脱贫攻坚，和4.7万留坝人民共同书写了一份漂亮的答卷：10354人脱贫，贫困发生率从2014年的30.81%降至1.08%;2019年5月7日，陕西省人民政府发布公告，留坝县退出贫困县序列。

在留坝县脱贫攻坚工作中，省审计厅始终关注扶贫政策和扶贫资金的落实使用情况，紧盯扶贫资金使用的安全性、精准性、效益性，不断加强对扶贫政策落实情况的检查和对扶贫资金分配管理使用情况的监管，保证扶贫资金使用精准、政策落到实处，为留坝县脱贫攻坚取得辉煌成果发挥了应有作用。

聚焦“精准”——因地制宜开脱贫“药方”

留坝县虽然生态很好，农产品品质优良，但没有品牌、没有规模，传统农业小、散、乱、弱，农民持续增收没有保障，既是贫困的主要原因，更是脱贫攻坚工作的最大拦路虎。山区贫困家庭结构情况不一，各种致贫原因相互交错，使得政府宏观扶贫政策措施在同贫困农户对接时，需要因地制宜、因人而异、因户施策。

科学谋划产业发展新格局。近年来，留坝在产业扶贫中攻克难题，顺利实现小农户对接大市场，为群众脱贫致富，也为留坝“三农”事业的持续发展奠定了坚实的基础。按照长中短结合的思路，留坝确定的产业发展方向为“四养一林一旅游”。旅游是长效产业，以建设“大秦岭山地度假旅游目的地”为目标全力推动“全民参与、全产业链融合、全地域打造”的全域旅游发展;把林产业作为中线产业，2018年新发展中药材8095.4亩，建成550亩优质板栗采穗圃，奠定中期群众增收基础;把3至5个月就能见效的生态散养土鸡、土猪、土蜂和生态食用菌（四养）作为短期产业。2018年发展代料香菇687万筒、椴木香菇1.57万架，养殖土鸡8.5万只、土猪1.1万头、中蜂3.2万桶。目前，“四养一林一旅游”各个产业都出现了产销两旺的局面，全县干群生产积极性高涨，坚实的产业基础使留坝脱贫摘帽后的持续扶贫、永续脱贫有了坚实的经济基础。

用足“绣花”功夫确保工作精准度。只有锁定扶贫对象，深入分析致贫原因，并根据实际发展能力和市场需求，逐户制定具体帮扶规划和扶持措施，才能扶到点上、扶到根上，让贫困户有获得感、得到真实惠。精准识别是精准帮扶的基础性工程，留坝设计了“三会三入户三签字四个环节三榜公示”的精准识别办法，按照全村农户经济状况排序，面向全体农户实行三次入户调查核实、三次征求意见并签字确认、三次院坝说事会进行群众评议、三次公示、一次联网信息对比，綜合研判形成贫困户名单。例如，玉皇庙村经过两次院坝说事会、两轮识别、两轮签字和两轮公示后统计，贫困户数由原来的41户减少到33户，拟减少的8户中，有5户按照“九条红线”标准剔除，另外3户因法定赡养人具备赡养能力而退出。这还有待信息比对确认，并经第三次院坝说事会、签字、公示无异议后，才能最终确定全村的贫困户名单。通过精准识别，全面掌握贫困户信息，找准贫困户致贫原因，分类落实产业、就业创业、健康、教育、危房改造、易地搬迁等帮扶措施，让每个贫困群众都能享受到实实在在的帮扶。同时，留坝严把贫困人口精准退出关，全程跟踪掌握平时动态，坚持实事求是、时间服从质量的原则，层层审核、逐级把关，成熟一个、申报一个，退出一个、销号一个。

落实落细行业扶贫具体措施。留坝县以精准落实“八个一批”行业扶贫措施为抓手，让全县群众共享发展成果。就业扶贫上，建成社区工厂4个，贫困劳动力转移就业1505人，公益专岗安置贫困劳动力590人。健康扶贫上，完善医疗救助“五重保障”体系，推行“一站式”即时结算，建档立卡贫困户全部享受健康扶贫政策，贫困患者医疗费用综合报销比达80%以上，并创新实施市中心医院对县医院紧密型托管，病人转外就医人数同比下降16%。教育扶贫上，严格落实从学前到高等教育各项学生资助政策，义务教育阶段学生零辍学、非义务教育阶段学生无因贫辍学。生态扶贫上，三年共选（续）聘生态护林员668人次，发放生态护林员管护费400.8万元;享受公益林补偿贫困户2781户，兑付资金506.19万元;享受退耕还林政策的贫困户1561户，兑付资金78.91万元。兜底保障上，全面落实“分类施保”和“渐退帮扶”政策，新建3个敬老院和10个集中供养点，特困供养人员入院供养总人数304人，集中供养率达55.1%，实现了应保尽保、应助尽助。

聚焦“安全”——筑牢脱贫资金“高压线”

留坝县围绕扶贫资金的分配、管理和使用等环节，循着各类扶贫资金流向，关注扶贫专项资金是否按规定进行分配、及时足额拨付，揭露扶贫资金管理使用中违纪违法以及作风不实、弄虚作假等问题，持续开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，持续加大对违法违纪行为的追责和惩处力度，维护扶贫资金安全。

严格执行“村财镇管”。几年来留坝扶贫资金数额巨大，在历史上从未有过。各级各部门严守资金使用纪律，严格规范资金使用流程，严格监管资金使用去向，确保不出问题。扶贫社所有资本金及收入全部进入集体账户，由镇（街道）财政所统一管理，扶贫社留存现金每日不超过1000元。各镇（街道）恢复镇级财政审计所建制，建立镇（街道）日常监管、行业单位经常检查、纪检审计及时跟踪的三道资金安全监管网，确保资金使用安全规范。

严格规范干部行为。明确要求村“三委会”成员不得领办经营性专业生产队，不允许村干部及其直系亲属以参与劳动或以租用大型工程机械、农具等方式在服务队领取报酬。2017年以来，留坝县纪委创新推出了派驻村级组织廉政特派员制度，为全县75个行政村派驻村级廉政特派员，深入推进党风廉洁建设和反腐败工作，打通了基层党风廉政建设的“最后一公里”。县纪委制定出台了《留坝县派驻村级组织廉政特派员暂行办法（试行）》，明确廉政特派员全程参与村级财务、脱贫攻坚、民政救助、三重一大事项等村级事务各个领域，实现了监管无盲区。2018年，全县75个廉政特派员累计参与村级决策事项600余项，纠正错误决策42项。

给扶贫社派驻监事。将扶贫社的监事长由原来的选任（一般都是本村的监事会主任）改为由镇（街道）党委委派村第一书记或包村干部担任，对扶贫社运营情况实施有效监管。明确监事工作职责和任务，严格督查履职，对于工作中发现的不规范问题及时进行整改纠正。用好“一支笔”，建好“一本账”，实行村财镇管，财务聘请第三方代理，村第一书记担任扶贫社监事长，对扶贫资金的使用全程监督，破解资金使用和长效机制。留坝县规定，政府投入、扶贫社和村民，股份占比为15：15：70，收益向农户倾斜，形成“社管、社用、群众受益”制度。2018年，留坝脱贫攻坚资金支出11亿元，尚未发现违规案件。目前，扶貧社运营逐步规范，村干部廉洁从政、遵守规矩的意识不断提高。

聚焦“绩效”——“千条线穿一根针”促整合

留坝县将绩效理念贯穿扶贫审计始终，从扶贫项目的可持续性、时效性和可行性出发，循着资金流向从政策要求、预算安排、资金拨付一直追踪到项目和个人，确保扶贫资金安全高效使用，加强对脱贫攻坚建设项目的运行管控及成效监督，加大对扶贫领域阳光化管理监督检查力度，推动扶贫项目发挥最佳扶贫效益、经济效益和社会效益。

规范资金收益分配。加大财政投入力度，全面落实“财政专项扶贫资金预算投入不低于地方一般预算收入的2%，同比增长不低于20%”的刚性要求，确保财政专项扶贫资金按时足额投入。加大项目规划力度，紧紧围绕国家宏观政策和发展规划，加强与上级部门及国开行、农发行的对接，将产业发展、基础设施建设、安全饮水、扶贫搬迁、环境整治等各领域工作，能包装进项目的全部纳入规划，千方百计破解资金瓶颈。2016年到2018年，列入县本级预算扶贫专项资金分别为188万元、540万元、700万元，占地方收入预算的2.7%、7.9%、11.7%。制定《留坝县村级扶贫互助合作社收益分配办法》，扶贫社收益按政府、村集体、村民的股份进行分配，在提取公益金、公积金后，经全体成员同意，向村民进行分配。提取比例、分配多少、分配形式由扶贫社社员大会商议决定。这个制度在扶贫社与群众之间建立起了公平、民主的利益捆绑机制。

整合资源综合施救。针对扶贫资源“分片式管理”、救助类项目资金“碎片化使用”的问题，留坝按照“渠道不乱、用途不变”的原则和“一户一治、一户一策”的方法，统筹各方面资源和力量，对住房、教育培训、产业发展、社会保障等5大类47个方面的帮扶救助项目、资金经行整合，集中投向扶贫救助对象，根据各户情况“对症配药”，最大限度用足用活现有政策。为把有限的的资金充分利用起来，该县在省市贫困户产业发展补助资金的基础上，鼓励贫困农户将土地、林地及劳动力等生产资料和资金入股参股到扶贫经济实体中，同时积极整合各领域、各行业项目资金向39个贫困村集中倾斜，形成了脱贫攻坚强大合力。2015年该县启动旅游扶贫试点村10个，县镇项目资金向这些村倾斜，每个村投入建设资金50万元改“穷貌”，用于村级基础设施项目建设和贫困户发展农家乐、农家旅馆、观光农业等旅游产业，全面改善贫困村和贫困户生产生活条件。各类财政支农、惠农项目资金优先向合作社、协会投放，引导贫困户抱团发展，实现增收。

推动资金阳光管理。持续关注扶贫资金的阳光化管理情况，重点揭示反映因扶贫资金阳光化管理不到位危害扶贫资金安全、侵害贫困群众利益等问题，推动有关主管部门尽快完善扶贫资金阳光化管理的标准体系，制定有针对性和可操作性的、符合公开透明原则的全流程管理和监督办法。留坝在全省范围内创新建立了“留坝县惠民资金信息网”并积极推广应用，上线惠民资金45项6700万元，网站点击次数达70余万次，APP查询量达50余万人次，创新了惠民资金监督的方法，拓展群众对惠民资金的监督渠道，提高群众对惠民政策落实的知晓度和满意度，有效遏制了损害群众利益事件发生。

聚焦“问责”——把“微权力”关进制度笼子里

留坝县严格落实脱贫攻坚以来巡视、督查、考核、评估、审计、民主监督指出各类问题整改，加强部门之间的协作配合，建立健全整改落实长效机制，促使扶贫领域监督日常化常态化，并定期组织开展问题整改情况检查，推动各镇（街道）、各部门把整改情况作为考核、奖惩的重要依据。

严格考核强化问责。留坝出台脱贫攻坚问责《办法》、脱贫攻坚工作成效考核《办法》及平时考核《实施细则》，坚持每月一通报、每季一考核，实行脱贫攻坚“一票否决”。近三年，对年度脱贫攻坚工作成效考核9个“一般”等次、3个“较差”等次的“双联”单位进行了“一票否决”，围绕脱贫攻坚工作共约谈240人次。累计查处扶贫领域违纪违规问题35件43人，移送司法机关2件4人;累计运用“三项机制”提拔重用32名优秀第一书记、驻村工作队员，调动了干部干事创业的激情。严格考核。进一步完善考核办法，加大对脱贫攻坚各项工作任务的考核力度，并实行脱贫攻坚年度考核“一票否决”。充分运用“三项机制”，对未按时间节点完成脱贫攻坚阶段性任务的单位，严肃追究主要领导责任;对脱贫攻坚工作中涌现出的优秀单位、优秀干部予以表彰奖励，对表现特别突出的干部优先提拔使用。

督促整改力求实效。组织精准扶贫审计，提出了改进和加强扶贫政策措施落实执行、扶贫资金和项目管理使用等方面的意见和建议，对合作社的财务规范化管理情况进行了解析，对《留坝县扶贫互助合作社财务管理办法》进行了修订完善，提出了合理化建议，进一步加大了对扶贫领域的审计监督力度。实行一月一查一通报一督办制度，镇（街道）、行业部门分别建立脱贫攻坚任务、时间、责任三合一清单;由县脱贫攻坚督导考核工作推进组牵头，对照清单每月月底进行一次督查排名，并把问责清单报送县脱贫攻坚领导小组;由县脱贫攻坚领导小组向包抓常委印发督办单，对应整改问题、应办理的移送事项建立问题清单，跟踪督办，逐一销号，包抓常委召集分管县级领导和有关镇（街道）、行业部门主要负责人，定向会诊把脉，研究分析问题症结，限时督促整改落实，确保真改实改，不留盲区、不留死角，实现扶贫整改事项“全覆盖”。