对城乡低收入群体加大精准脱贫力度研究

袁谅

“加大精准脱贫力度”被鲜明扼要地写了“两会”政府工作报告。报告指出，2018年我们必须进一步推进产业、教育、健康、生态扶贫，以激发脱贫的内生动力。党的十九大报告全面规划了从现在起到2020年，是全面建成小康社会的决胜期。全面建成小康社会是要经受历史的检验、获得百姓的认可。江苏省政府明确指出，最直接最根本的是要提高广大人民的富裕程度和生活质量。海门市作为实力百强市，要成为南通和苏中发展名副其实的“领头雁”，使全面小康社会的建设水平，不但呈现在各项指标的实现值上，而且呈现在广大人民群众的获得感上，尤其是5600多个贫困户小康路上一个不少，一步不落。加快提高城乡低收入群体扶贫精度的研究，对海门扶贫开展具有重要的理论和实践价值。

一、现阶段城乡低收入群体的收入现状及存在的问题

近年来，海门市秉持“执政为民”理念和“富民优先”导向，在推动全市经济转型升级、提速增效的同时，千方百计增进人民群众福祉。当前海门城乡居民收入近况呈现以下特点：一是城乡之间收入差距大。2017年，海门城镇居民人均可支配收入4.4万元，增幅9.0%，而农村居民人均可支配收入仅2.2万元，尽管增幅比城镇居民人均可支配收入高了3个百分点，然而农村居民人均收入依然只有城镇居民人均收入的一半左右。显然，低收入群体普遍集中在农村。二是低收入群体人数众多。虽然近几年全市三十多个小康指标达到或超过省定标准，综合得分位居苏中苏北县市前列，但居民人均可支配收入达标人口比例仍然低于省定指标。三是收入结构不合理。2017年全市居民人均可支配收入中，工资性收入占比高达63.3%，超过南通市平均水平5.5个百分点;财产性收入和经营性收入占比分别为2.9%和20.5%，前者低于南通平均水平4.4个百分点，后者高于南通平均水平1.7个百分点。同时，受经济下行压力的影响，群众增收的难度加大、空间变窄。

而全国农业普查初步统计的数据显示，全市农村人口呈现以下三个特点：一是农民群体数量大。在全市38万户城乡家庭中，农村家庭有26.2万户，占69%，全市户籍人口的城市化率还不到40%，说明全市60%以上的人口是农民。二是农村老龄程度高。目前，全市人口老龄化率28.3%，60周岁以上的老年人口为28. 6万人，其中农村就超过22万人。这一群人技术水平低、增收能力弱，这在一定程度上降低了全市农民人均可支配收入的整体水平。三是农村困难对象多。2017年全市还有农村低保对象5172户、6815人;省建档立卡低收入人口5664户、9568名，年人均收入还处于7000元以下;农村1-2级持证重度残疾对象有8026人。同时，处于全市政策保障和帮扶体系之外的贫困边缘户、“夹心层”还大量存在，尤其是农村因病因残因灾等支出型贫困现象还比较突出，致贫返贫的防范机制还未有效建立。

二、城乡低收入群体加大精准脱贫力度的着力点

首先，从低收入群体主观生活需求来看有三个着力点。一是医疗。在农村基本医疗保障政策外，个人自费医疗费用的居高不下，导致了看病始终是低收入群体的一大忧患。据《海门年鉴》2017年统计，全市疾病死因前四位分别是：恶性肿瘤、脑血管病、呼吸系统病、心脏病。低收入群体中慢性疾病重病患者也不在少数，尤其是一些大病重病患者，大额医药费用的支出大大增加了生活的疾苦。二是人情。婚丧嫁娶是人生的重要节点，人情往来是人之常情，情理上自然也不分群体。据了解，农村红白事人情一般在每次500元左右，最少的也要在100元左右，高的则要超过500元，关系近一点的人情甚至达上千元，而且还在呈上升趋势。显然这些年一路走高的人情往来，对低收入群体来说无疑是雪上加霜。三是就学。据《海门年鉴》2017年统计，居民最低生活保障者中，未成年人数量，城镇59人，占16.4%，农村272人，占4.5%。学龄段孩子的读书费用支出，是加剧低收入群体家庭困境因素之一。尽管义务教育阶段，在校学生基本教育成本偏低，但是随着本地区生活水平的提高，孩子的生活成本也日益增长，在此基础上课外教育成本也水涨船高。读书费用的支出也是低收入群体的一大致贫点。

第二，从低收入群体主观工作需求来看有三个着力点。一是劳力。海门市人口老龄化程度严重，达28.3%，60周岁以上的老龄人口达28.6万人，其中农村就超过22万人。而随着本地区老龄化程度进一步的加剧，农村年老体弱者劳动力的匮乏更加把这一低收入群体置于尴尬的境地，尤其鳏寡孤独家庭，贫困始终与生活相伴。二是能力。职业技能的缺乏是低收入群体就业的一大困境。近年来，海门市也出现了企业用工荒、群众就业难等现象，究其原因，不是市场上缺乏劳动力，因为海门外来人口就超过了20万，而是劳动力缺乏就业创业的技能。没有一技之长，稳定就业始终困难重重。三是学历。低收入群体普遍文化程度偏低，初中及以下学历较为普遍，低学历显然制约了就业之路的发展。据《海门年鉴》2017年统计，在全市农村劳动力中，大专及以上学历只有3%，但是初中及以下学历竟然高达68%。

第三，从低收入群體客观帮扶需求来看有三个着力点。一是资金。增进低收入群众福祉的各项民生实事工程，涉及城乡基础设施、创业就业、社会保障、医疗教育等各个方面，其扎实推进说到底是要政府支出的，花血本的，这无疑是一桩赔本的交易。据《海门年鉴》2017年统计，全年公共预算支出93.79亿元，比上年增加9.4%。其中，社会保障和就业支出9.84亿元，增加7.3%;城乡社区事务支出12.54亿元，增加7.9%。美丽乡村的基础设施、公共服务、生态环境、精神文明等各项服务类建设都是需要资金大力支持的。“资源跟着需求走、服务跟着居民走”，低收入群体最企盼的还是扎扎实实的从资金开始的落实。二是保障。养老和医保是低收入群体最低限度的企盼。在现代社会，随着家庭赡养功能的弱化，社会保障将不可避免地对养老保险和医疗保险问题承担更大的责任。降低养老和医保的刚性支出，等于增加了低收入群众的收入。据《海门年鉴》2017年统计，城乡居民基本养老金由每人每月115元提高到125元。城乡居民人均医保补助提升到每人每年650元。三是平台。培训与就业是低收入群体谋求增收的希望。技能培训与岗位开发的平台无疑是将给低收入群体带来增收的福音。

三、城乡低收入群体加大精准脱贫力度的路径

完善特殊群体的托底政策。弱势的特殊群体往往处于低收入群体的底层，他们或者疾病缠身，或者负重学习，基本的生活保障都难以维持。关注贫困的特殊群体， 构建健康扶贫、教育扶贫项目，切实保障贫困人口的基本医疗和教育水平。解决好因病致贫返贫问题是精准脱贫的难点。对于无法享受低保和低收入帮扶的大病慢病重病人群，建议根据国家《健康扶贫工程“三个一批”行动计划》“大病集中救治一批、慢病签约服务管理一批、重病兜底保障一批”的要求，扩大重大疾病、严重疾病和慢性病的治疗范围，发挥基本医保和大病保险的叠加效应，减轻特殊群体的医疗负担，尤其无劳力无能力无收入的特殊群体，加大政策性兜底力度。教育扶贫承担着切断贫困代代相传的迫切使命。着力发展普惠性学前教育，完善义务教育控辍保学机制，支持发展多形式职业教育。建议设立专项教育扶贫基金，为建档立卡的贫困家庭提供助学资金，使他们能够享受到公平和优质的教育。例如悦来镇成立了“悦成长”教育基金，累计已发放助学金20多万元。正余镇成立了教育关爱基金，协议资金504万元，目前已到账407.5万元。

推进务农群体的土地流转。长期以来，海门的农业生产以一家一户、分散式经营为主，宅基地连着承包地，随着农村老龄化、空心化等现实问题的加速凸显，“土地谁来种”的问题越来越突出。目前海门的人口老龄化已经达到28.3%，而农村60岁以上的老龄人口就超过了22.8万。近年来，全市人口老龄化程度以每年1%的速度在递增，每年净增60岁以上老龄人口1万人，预计将在5年内达到峰值，全市人口老龄化程度超过33%。针对这一现实挑战，单打独斗的传统农业经营模式将难以为继，也难以形成专业化、社会化的产业服务体系，只有通过土地流转和高标准农田建设，对土地开展机械化种植、规模化经营和社会化服务，广大农民才可以通过土地入股、经营分红和产业服务等途径获得更多收益。建议深化“双置换”和土地所有权、承包权、经营权“三权分置”等改革，稳步推进农村土地股份合作，大力推进高标准农田建设，大力推进农村土地流转，增加城乡低收入群体的收入。例如拥有耕地面积3800多亩的常乐镇八烈村，在高标准农田建设的要求下，做到流转土地占全村的百分之五十，形成了中南苗木1500亩左右和大棚设施700亩左右的两大园区，并且充分利用八烈村剩余劳动力在中南林园及大棚设施内从事劳作，在不影响租金收入的前提下增加额外的收入。

提高就业群体的增收本领。2017年，海门城镇居民人均可支配收入44138万元，而农村居民人均可支配收入仅22515万元。全市居民人均可支配收入中工资性收入占比高达63.3%，经营性收入占比仅为20.5%。可以看出，现阶段的劳动收入仍然是大多数人赚取收入的最重要途径。而从收入结构分析，我市居民经营性收入偏低，尤其是农村的低收入群体。因此，政府需要在大力推进招商引资项目建设、政府购买岗位等拓展就业空间的同时，更加注重提升从业人员的技能，积极推进技能培训向乡村、向企业、向园区延伸，根据岗位需求、发展趋势和农民实际情况，为农村劳动力提供培训服务，并为低收入群体家庭子女、待业的初高中毕业生、农村转移就业劳动者等免费开展职业技能培训，尽快实现就业由“务工型劳力”向“技能型人才”转变，更好地增加农民的工资性收入。建议将就业培训纳入政府公益性培训体系，在政策上给予适当倾斜。结合富民强企奔小康“走帮服”活动，进一步开展“企业健康体检”、稳企增岗行动，根据企业不同需求，委托科研机构、专职院校、培训机构开展订单式分类培训，既为企业持续健康发展提供人力支撑，也不断提高就业群体的增收本领，提高产业富民增收的支撑力。

强化创业群体的创业扶持。创业是一个系统工程，离不开政府的激励和服务。根据农村低收入群体面广量多的特点，建议将农村作为民众创业的最大空间，加强创业培训、提供财税扶持、出台激励政策，积极鼓励返乡大学毕业生、退伍军人、农业技术人员和农民经济人员自主创业，灵活创业。依托“十三五”期间25万亩高标准农田建设工程，积极培育各类新型农业经营主体和新型职业农民，引导他们开设家庭农场、创办农产品加工企业、领办“全托管”等专业合作组织，扶持发展休闲农业、农业电商、农业物流等新兴经营业态，加快全市农业供给侧结构性调整，并以创业带动更多的农村低收入群众就业增收。为了有效激发广大农民自我发展的内生动力，建议政府完善政策优化服务，重点做好以下三点：一是强化政策引导，在门槛准入、稅收优惠、资金扶持等各方面形成了系统配套、互惠互利、良性循环的政策扶持体系。二是突出改革引领，稳步推进农村产权制度改革，探索社区股份制改造与土地股份制经营，让广大农村群众既当农民又当股民。三是注重典型引路，积极放大重点地区、重点人群、重点个体的创业效应，不断深化创业型乡镇、园区和社区创建，典型引路，以点带面，积极引导广大农村劳动力转变职业选择观念，积極开展自主创业。

加强基层组织的示范作用。习近平总书记指出，党的力量来自组织，要发挥基层支部的战斗堡垒作用。自海门市启动“万人帮万户、共走幸福路”活动以来，全市8000多名党员干部与低收入家庭挂钩结对，全市64个经济薄弱村，每个薄弱村都有2家单位挂钩帮扶。市镇村三级党员干部联盟深入经济薄弱村和贫困户家中，摸底子找路子，帮助贫困户和经济薄弱村摘掉穷帽子。另外，全市农村还有300多名贫困党员，而青年党员发展困难已是常态。因此，强化村级基层党组织建设，发挥好党员带头致富尤为重要。近年来，土地堂村通过村“两委”班子的共同努力，坚定不移地走脱贫致富道路，使得村容村貌发生了翻天覆地的变化，其中村党支部网格化服务起到了明显作用。2018年土地堂村在“双整治”工作中每个网格支部抽出4个积极分子，配合村干部做好工作。针对全村沟河多、环境整治工作开展量大的问题， “两委”班子成员不断地探索，以全年每亩20元的价格与四十个村民组长签订包沟河合同，实行季度考核，这样既能增加村民组长的收入，又能得到长效的管理。

（作者单位：中共海门市委党校）