财政科研项目绩效评价指标体系构建研究

盛安琪 蒋和容 张润泽 杨岩 李华

[摘    要] 管理财政科研项目资金并提高其使用效率已经成为政府和公众关注的焦点，政府绩效评价工作日益重要。绩效评价指标体系的建设亟待解决。文章通过分析绩效评价工作现状和科研项目的特点，对财政科研项目绩效评价工作方法与指标体系设计进行了探究。

[关键词] 财政科研项目资金;绩效评价;指标体系设计

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 23. 048

[中图分类号] F810    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2019）23- 0107- 03

0      引    言

2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出了五年之内基本建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。随着我国科技发展战略的实施，财政科研资金投入效果越来越受到政府和民众的关注，加强对财政科研资金的管理，提高使用效率是政府不断追求的目标。从而，对财政科研项目绩效评价体系提出了“符合科研规律”，因“项”制宜的更高要求。本文以财政资金支持的自然科学研究项目为对象开展绩效评价及指标体系建设的分析。

1      财政科研项目绩效评价的背景与意义

1.1   财政科研项目绩效评价的背景

创新驱动发展战略是我国目前正在实施的重要战略之一，而科研项目是科技创新的重要推动手段。通过开展一系列的绩效评价工作可以提升财政科研资金的使用效果和效率。“要改革科技管理制度，绩效评价要加快从重过程向重结果转变。”这是李克强总理在《政府工作报告》中做出的具体指示，《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施》（国发[2018]25号）中也针对其具体提出“对科研项目开展分类绩效评价”的总体要求。

1.2   财政科研项目绩效评价的意义

科研项目绩效评价是指相关部门在具体制度框架下设定绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、标准以及方法，对科研项目的效率性、效益性和管理规范性做出客观公正的评价，并将评价的结果应用在管理改进和立项参考的管理闭环。同时，能促进解决项目分散、资金浪费等问题。

开展科研项目绩效评价具有以下重要作用：一是为科技管理决策提供科学和有效的依据;二是有针对性的提高科研项目的质量管理水平;三是合理地引导科研项目的产出效率和效果;四是规范科研资金的管理，提升资金配置和管理的有效性。

2      财政科研项目绩效评价指标体系的现状

目前，在我国科技体制改革不断深化的形势下，财政科研项目绩效评价体系的建设还在起步阶段。国务院25号文件中提出了对科研项目开展分类绩效评价的要求，随之科技部对国家重点研发计划项目开展综合绩效评价做出了规范。但由于科研项目涉及类型较多，来源复杂，从现有制度看缺少操作层面的通用指标体系及个性指标指引，体现分类评价的方式方法也没有统一指导思想，绩效评价的重要作用还没有充分体现出来，需要各层科技管理部门逐步完善和运用。

3      财政科研项目绩效评价的思路

由于构建绩效指标体系的目的是评价政府财政资金投入与产出比的合理性、科研项目的价值与效果等，所以需要采用不同类型指标从多方面进行评价与研究。

绩效评价主要分为四个阶段：第一阶段是绩效数据的收集和测量，形成业绩值;第二阶段是绩效评分，按照既定的方法，将各指标的业绩值转换成绩效分值;第三阶段是统计汇总和分析，按权值将各指标的绩效分值进行统计汇总，形成绩效总分值;第四阶段根据绩效分值分析其成绩和差异，形成绩效报告。

按照国家关于科研项目绩效评价的总体要求，应根据科研项目的特点进行归类并制定绩效评价指标体系。在整体流程中，把科技计划管理与绩效管理充分有机的结合。在关键环节如：指南发布、项目立项、过程管理、结题验收等，要做到全面贯彻绩效管理的要求。

在事前阶段，加强立项战略政策依据充分性、项目规划合理性及预算可行性论证，同时强化绩效目标管理。在事中阶段，要做好实施关键节点的绩效运行监控，在实施过程中及时了解绩效目标实现程度、资金管理使用等情况，按照科研规律决定是否进行事中评价及评价目标。最后，事后阶段要在项目实施完成后，对投入产出绩效目标完成等情况开展全面的综合绩效评价，对目标导向类项目可在结束后2～3 年内进行绩效跟踪管理。

4      财政科研项目绩效评价方法与指标设计研究

根据科研项目的目标与特点，建立适合科研项目活动规律的具有全面性、科学性、多元化的绩效评价指标体系。一是建立符合科研项目特点的绩效评价制度规范。研究建立涵盖组织机制、指标体系、评价方法、结果应用等内容的科研项目绩效管理制度体系，为绩效评价工作有序开展提供统一的制度保障。二是建立科学的绩效评价指标体系。绩效评价指标设计应结合不同类型科技計划专项特点，研究建立共性、个性评价指标。在指标设计上应贯彻25号文件精神，注重综合与分类相结合、能力与结果相结合、长期与短期相结合、技术与经济相结合等原则。从投入、过程、产出和效益四个方面选择能够反映科研项目特点的核心指标开展绩效评价，尤其要加强产出和效益类指标的设计。三是探索适合科研项目特点的绩效评价方法。设计符合科研项目的共性指标（通用指标），具体实施不同项目再设定专用个性指标。科研项目绩效评价采用定性和定量相结合的方法，要逐渐完善以定量指标为主的科研项目绩效评价体系。四是绩效指标数据来源尽量有可采集性。绩效评价的基础数据是否真实、便于采集等关系到绩效评价的有效性和成本，因此设计指标应充分考虑数据的来源和可采集性。

4.1   财政科研项目绩效评价方法

定性与定量相结合的评价方法。在绩效评价中定量指标较定性指标更能直观、客观地反映项目产出和效益的作用，但科研项目差异化明显，部分科研活动的产出如新原理、新方法等成果往往难以进行量化考核。同时，科研项目结果具有诸多特点，例如：外部效益难界定性、难衡量性、成果显示的滞后性等。所以，科研项目绩效评价不能陷入唯数量论，如仅强调经济产值、文章数量等指标。因此，对科研项目的绩效评价采用定量与定性相结合的方法。定性方法更多依靠专家专业能力和经验判断;在定量评价上，更多体现的是成果的数量，笔者认为要逐渐引入技术就绪度等多元化评价技术方法，体现创新质量和贡献的定量评价有待深入研究和丰富。

在评价方法上一般采用专家评价法与其他评价方法相结合。专家评价法要根据共性指标内容细化个性指标，尽量予以量化，辅以成本效益分析法、比较法和因素法等。此外，技术专家、管理专家和财务专家相结合。不同领域专家综合评价，在了解科研项目的基础上进行财务和管理评价，这使得业务财务管理相融合，评价结果更加充分全面。

4.2   财政科研项目绩效评价指标体系特点

科研项目运用投入/结果指标框架属于模块化管理，具有可替代性的指标框架，符合科研项目多元化特点;立项和过程指标可以和项目预算管理平台相连接，嵌入了项目绩效全过程，可以打通科研项目平台管理;设立三级共性指标可以实现科研项目绩效评价对比分析，促进实现政府科研资金投入产出效益最大化。

4.3   财政科研项目绩效指标设计体系

科研项目根据其研发对象不同特点可以分为基础研究及应用基础研究、关键技术攻关、科技成果转化（示范）、科技创新平台四大类。每类专项的研发领域各不相同并纵横交织，按照科研项目绩效评价结果应能横向比较的目标，科研项目绩效评价在三级指标上应设定共性指标。不同类别项目的区别可通过两种形式体现，一是向下设定四级指标来明确项目个性指标，二是通过评分要点对项目的个性指标加以明确。

按照科研项目特点及绩效评价指标的“科学性、可操作性、管理有效性”原则，吸收“平衡计分卡”四维度框架原理，分别对资源的投入、项目实施的过程、产出成果、效益进行评价。共设4个一级指标，8个二级指标，19个三级指标，如表1所示。

在资源投入方面，针对项目本身以及资金投入方面进行评价，评价项目本身立项目标的合理性与明确性。主要要点为任务目标是否符合指南要求和客观实际，预期产出及效果是否不低于同行业水平，是否将任务考核指标细化分解为具体的指标，指标是否清晰、可衡量等;资金预算是否合理以及资金落实和到位的实际情况，主要要点为资金到位情况，对省级财政资金、地方财政资金、单位自筹资金及其他渠道资金实际到位率及资金来源与预算批复一致性等分别进行考核。

在过程方面，从业务管理和财务管理两方面进行考核评价，业务管理主要针对项目实施过程中，管理制度是否健全，制度是否得以有效执行以及项目的实施质量是否得到有效监管和控制。财务管理主要针对评价项目资金使用的规范性与合理性，包括是否制定与科技专项资金管理相关的内部控制制度，且制度设计是否涵盖了科研资金管理的关键环节;会计基础工作是否具有规范性，资金使用的合规性和监督的有效性，以及预算安排的合理性等方面。

在产出方面，主要评价项目实际完成数量与完成及时情况，产出方面要根据项目不同设定四级指标或个性评价指标。产出部分重点评价各个研究课题在研发周期内任务指标完成数量是否达到既定目标;项目实施以来在基础研究、共性关键技术攻关、重大产品研发、示范工程建设、平台建设、成果转移转化和推广应用等方面取得的成果，如新产品、新工艺、新材料、标准情况、论文引用次数、专利转化程度、人才培养等。

在效益评价方面，主要评价项目所产生的经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意程度。效益评价方面要根据项目不同设定四级指标或个性评价指标评价。重点关注其对经济/社会/生态发展所带来的直接或间接影响情况，是否推进关键、核心和共性技术的突破性研发及转化应用;是否培育和促进新兴产业发育、发展，促进传统产业升级;已产业化项目是否有直接经济效益是否有利于保障国家安全;促进人口、健康和信息化等公共服务和社会治理;促进创新创业及高质量就业提高公共科学素养;污染治理、节能减排、防灾减灾等方面的作用。可持续影响方面，主要从科技创新能力建设，产业创新能力建设（是否促进产业升级与发展），创新体系可持续稳定运营情况方面进行评价。此外，满意程度是根据项目直接与间接相关人员的评价进行评价。

5      财政科研项目绩效评价的实施应用

财政科研项目绩效评价体系的实施的不仅强化了各个责任主体的绩效管理意识，充分发挥单位法人主体责任，评价结果的各部门共享和及时反馈更是提升了财政资金的管理力度，提高了财政资金的使用效率。同时为项目后续支持及发展方向提供了重要的参考依据，此外，在此过程中，应嵌入信息化管理平台，充分链接科研项目管理基础信息、科研诚信、风险评价等数据信息，完善财政科研资金项目的闭环管理。

主要参考文献

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