现代财政制度的内涵浅析

沈楠

摘 要：财政是国家治理的基础和重要支柱，构建现代财政制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。从历史发展、国际比较、政策理论这三个角度，对财政制度的内涵进行分析，认为现代财政制度具有法制性、共治性和全域性等特点。

关键词：现代财政制度;内涵;共治性;全域性;法制性

中图分类号：F810.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）34-0075-02

一、背景介绍

当前的中国经济是积极融入全球化的开放体系，是国际贸易环流中重要一方，正深刻影响着世界经贸格局。但是，目前中国面临国际贸易霸凌主义抬头，以及国内经济下行压力加剧的双重考验。如何打赢全面深化改革的攻坚战，如何走出三期叠加这一特殊时期，是对国家治理的一大考验。财政作为国家治理的基础和重要支柱，必须充分发挥其职能作用。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”围绕这一改革总目标，在深化财税体制改革方面，首次提出了要建立现代财政制度。另外，在党的十九大报告中，习近平总书记进一步强调了要加快建立现代财政制度。从这些表述中，我们不难看出现代财政制度的构建内嵌于国家治理体系和治理能力现代化，与全面深化改革的总目标一脉相承。然而，目前现代财政制度的内涵尚属于探索期，学术界并未给出明确的定义。因此，本文试从歷史发展、国际比较、政策理论这三个不同的角度，对现在财政制度的内涵进行粗浅的分析。

二、现代财政制度的内涵

（一）从历史发展角度看

今年是新中国成立70周年，从财政制度的发展角度，可以大致将这70年分为三个阶段。

1. 1949—1993年。从1949年新中国成立到1994年进行分税制改革，这段时间无论中央政府与地方政府之间如何分权，国家在资源配置当中都起到了支配性作用。也就是说，在计划经济时期，市场发挥作用的空间非常有限。而此时的财政是国家财政，财政资金主要用于经济建设，包括工业体系的完善和国有企业的发展等，长期忽视了公共服务的提供。20世纪八九十年代，国家公共部门普遍存在经费不足的问题，事业单位也越来越倚重使用者付费。而这一时期的税收制度，由于1966—1976年这十年非税论的影响，改革开放前我国税制非常不健全，仅有6个税种，改革开放以后，税制进入了恢复期，逐步从6个税种扩张为32个税种，形成了税种杂乱，税率层级多，内外资企业有别的税收体系。

2. 1994—2012年。1992年，党的十四大明确了要建立社会主义市场经济体制，提出了要发挥市场在资源配置中的基础性作用，这就要求政府的职能定位发生转变，政府主要职能应定位在弥补市场失灵和不足，以及提供基本公共服务上。此时，财政的定位也发生了转变，从原来的经济建设型的国家财政转变为了公共服务型财政。而这一时期的税制，也进入了深化改革阶段。首先，撤并了一些不合时宜的工商税，比如说合并了内外资企业的所得税，实现税负的公平;其次，增值税从生产型转为消费型，进一步提高了税种设置的合理性。

3.党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。现阶段我们依然要完善社会主义市场经济体制，进一步强调发挥市场在资源配置中的决定性作用，但也同时强调更好地发挥政府的作用，提出了国家治理论。国家治理理论是对计划经济时期国家分配论的继承和超越。一方面，国家治理理论认同并承袭了国家分配论所依据的马克思主义国家学说，重视国有经济的主导作用，认同政府对经济的有效干预。另一方面，国家治理理论是当代马克思主义，它对国家分配论进行了修葺。国家治理理论认为，政府应在市场对资源配置起定性作用的基础上，更好地发挥作用。也就是说，把原来处于对立状态的政府和市场统一起来，这使得政府的定位更加清晰，既不把政府职能定位得过宽，又不把政府职能定位在弥补市场失灵和不足这一狭小的领域。现代国家治理，需要一个有为的政府，一个善做善成的政府，一个善治的政府，这体现了现代财政制度的善治性。与现代国家治理相适应的是现代财政制度，现代财政制度是对公共财政的继承和发展，现代财政制度依然强调财政的公共性，只是公共产品的提供，并不是政府一家的“独角戏”，而强调多主体的社会参与。现代财政将政府与市场的关系拓展为政府、市场和社会的三元结构，政府不仅是治理主体，也是被治理的对象，企业组织、社会组织、自治组织不再是被治理的对象，也是治理主体。以社会组织为例，政府通过财政资金支持、购买服务等形式，引导社会组织的健康发展。另一方面，社会组织可以通过自筹款项，在政府作用薄弱的领域内，弥补福利供给的不足，为政府减负，这体现的是现代财政制度的共治性。而这一时期的税收体系框架已经较为完整，目前18个税种也符合我国经济发展的内在要求，但税收的法律遵从度不高，18个税种当中，只有6个税种以法律的形式固定下来，尚有12个税种是以国务院暂行条例方式明确。因此，财税体系改革的首要任务就是完成税收法定，这体现的是现代财政的法治性。

（二）从国际比较角度看

1.资本主义社会国家干预不断增强。从凯恩斯革命开始，资本主义国家一直重视国家对经济的调控和干预，尤其是在从冷战时期开始逐步形成的新型国际化竞争格局中，资本主义国家干预经济的力度、广度、深度都在增加。比如，美国自2008年以来，为克服国际金融危机以及进行后危机治理，实施的一系列的财政援助计划，扩张性财政政策，大规模的国有化与私有化行动相继调整，以及利用先发优势，独享国际市场规则的修订和解释权，长期操控国际市场，疯狂围堵和打压中国复兴。这些事情使得中国政府更加清醒地认识到国际市场竞争明明暗暗地显示出国家发展权，国家安全权的竞争，是国家综合实力的全方位较量，包括了政治、经济、文化和社会等多方面。作为国家治理的基础和重要支柱，财政必须要从单一的经济领域跳出来，服务于五位一体的总体布局和四个全面的战略布局。也就是说，现代财政制度的影响范围具有全域性的特点。

2.资本主义国家财政法治更为完善。在财政法制较为成熟的国家，专门性财政法律可以达到30—40步，我们还远远达不到这个规模。目前我们国家已制定的财税领域基本体制法，只有预算法，而实际发挥作用的主要是体系庞杂、数量繁多、效率较低的规范性文件。法者，治之端也。今年2月25日习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议时强调，改革开放40年的经验告诉我们，做好改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深入越要强调法治。因此，要想在国际竞争的浪潮中更好地劈波斩浪，必须要落实财政的法治性。

（三）从政策理论角度看

财政关系的四个要素，包括事权、财权、财力和支出责任，前面两个“权”是上层建筑，后面两个“钱”是经济基础。1994年我国进行分税制改革，形成了财权上收中央，事权下沉地方的财政格局，导致了地方财力不足、无法履行财政职能的困境，也就是说，地方政府存在财权小、事权大，没有足够的财力来落实支出责任的现实问题。此时，财政关系的四要素存在失衡。面对这一难题，中央不断优化转移支付方式，着力提升地方政府财力及统筹使用能力。在地方政府可支配财力改善的情况下，能够较好地承担事权，落实相应的支出责任，达到事权、支出责任和财力的均衡。因此，从结果导向来看，事权、支出责任和财力的匹配，是现代财政制度改革的逻辑归宿。这种逻辑关系在十九大报告中也有体现，十九大报告中指出，“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”这里的权责清晰，指的是事权和支出责任对应清晰，财力协调指的是承担事权、落实支出责任要匹配相应的财力。事权、支出责任和财力的平衡匹配体现的是分级财政制度的规范化。再看财权，财权是财力的来源，要想科学高效地行使财权，必须要落实税收法定。因此，财政制度规范化和税收内容规范化，共同体现的是现代财政制度的法制性。

三、具体结论

通过以上三个角度的分析，我们不难发现，无论从哪个角度看，现代财政制度都具有法制性。法制性是构建现代财政制度的本质要求，与全面依法治国思想一脉相承，是当前财税体制改革的首要工作和重要载体。其次，财政是国家治理的基础和重要支柱，必须全面服务于国家治理体系和治理能力的现代化建设。现代财政影响范围的全域性是新时代财政定位的必然要求，是应对国内外政治经济环境变化的必然要求，也是构建现代财政制度的基本要求，同时还是推进全面深化改革向纵深发展的基本抓手。再次，从政府及财政的职能定位来看，新时代政府应尊重市场，服务与引导市场经济，在自身财税改革逐步完善的基础上，服务于现代国家治理体系建设，这表明现代财政制度改革的核心问题是正确处理政府、市场和社会的关系，体现了现代财政制度的共治性。共治性是构建现代财政制度的核心要求，政府在处理与市场、社会关系时，应遵循市场、社会优先的原则，合理界定政府的职能范围，创新履职方式，充分发挥财政资金的引导作用，将有限的财力发挥出“四两拨千斤”的效果。最后，新时代需要一个有为的政府，一个善做善成的政府，一个善治的政府，善治性是构建现代财政制度的最终要求。综上所述，本文认为，现代财政制度是与国家治理体系和治理能力现代化相适应的一种财政制度，具有法制性、共治性和全局性等特征。

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