印度在印控克什米尔的边疆安全治理——该国边疆安全战略的一个侧面

朱子杰

（武汉大学 文学院，湖北 武汉 430072）

一、引言

印控克什米尔，官方称呼为“查谟和克什米尔邦”，总面积约14.13万平方千米，由克什米尔山谷、查谟和拉达克三个不同地区组成。其西部与巴基斯坦接壤，北部、东部与中国接壤，南部与印度旁遮普邦和喜马偕尔邦接壤，战略意义显著。长期以来，受领土争端、分离运动、暴恐活动影响，印控克什米尔一直是印度当局着力经营的战略前沿。为适应复杂的区域冲突、保障国家权益，印度持续开展边疆安全治理。

当前在边疆战略领域，中国学界已有相当的研究成果，但在研究深度方面，相对欧美、印度学界还有差距。本文尝试通过对印度在查谟和克什米尔地区的边疆安全治理措施与战略的分析，以为我国了解、应对印度边疆政策提供参考。

二、印控克什米尔边疆安全问题及其特征

（一）印控克什米尔是领土纠纷前沿地带

印控克什米尔处于中国、印度、巴基斯坦三国交界地带，尚未完成全部划界工作。印度主张印巴边界全长3323千米。北段包括有争议的巴控克什米尔，当前停火线（Cease-fire Line）总长772千米，争议面积约19万平方千米。印度主张中印边界总长3488千米，其中西段边界包括有领土争议的阿克赛钦地区及喀喇昆仑走廊，当前该区域实际控制线（Line of Actual Control）约600千米，争议领土面积约3万平方千米。这种以控制线或实控线为主的边界，稳定性较国际边界要差。故自1947年以来，印控克什米尔在三次印巴战争、中印边境冲突、卡吉尔冲突中均被划为交战区。除中巴两国在1962年底通过边界谈判解决了历史遗留的边界问题外，印巴、中印之间领土主权问题被长期悬置。因此，同时与两国存在领土主权纠纷使该邦成为领土纠纷前沿。

（二）印控克什米尔是分离主义重要据点

独立之初，为争取克什米尔，印度中央政府以高度自治作为筹码拉拢当地统治者。1947年10月26日，土邦王公哈里·辛格签署加入文书，双方达成共识：根据该法案规定以及根据该法令发出的命令，选举自治立法机构。印度政府稍后在1950年1月26日以总统令的形式适用宪法于查谟和克什米尔。其后通过宪法第370条，将其自治权以宪法形式确立。为将有过渡性质的宪法第370条及总统令规定的自治内容明确化，双方于1952年进一步达成德里协议。

和平并入固然有利于加快印度统一进程，并制造有利的国际舆论，但分离主义势力也得以存留。尤其是在邦实权人物赫克同尼赫鲁就彻底自治与彻底合并的分歧出现后，分离主义思潮卷土重来。虽经英吉拉·甘地时代的打击，但受1987年当地不透明大选刺激，仍引发了大规模叛乱。另由于当地高失业率的催化、巴基斯坦幕后煽动、宗教极端势力影响，特别是90年代前后民族自决浪潮的冲击，当地政权于八十年代后期开始为中央政府接管。

（三）印控克什米尔是暴恐势力桥头堡

查谟和克什米尔作为连接南亚次大陆腹地、沟通中巴两国，且以伊斯兰教为主要信仰的边境邦，在伊斯兰圣战运动兴起后，成为极端势力向东方蔓延的枢纽。90年代以来，各种宗教极端势力在克什米尔活动频繁，控制线两侧是其中最为活跃的地带，越境渗透、武器弹药和违禁品走私多发。极端势力能在当地兴起，还受当地政局不稳、经济发展缓慢、就业前景不理想、民主自治未充分实现等因素影响。暴恐袭击严重威胁了当地和周边稳定，阻碍克什米尔领土归属与自治问题解决，破坏地方稳定发展环境，危及当地人民生命财产安全。新世纪以来，该区域暴恐活动次数呈减少趋势，但在2012年后出现反弹。其中由穆罕穆德军于2019年2月14日对中央后备警察部队的袭击，成为2月26日印空军跨越停火线发动空中打击的导火索。

三、微观层面：印度在印控克什米尔边疆安全治理的实践

为应对地区安全挑战，印度中央政府开展系统化安全治理，在查谟和克什米尔部署正规军和准军事力量、开展沿边管理工作，一方面维持边界现状稳定、抵御可能出现的侵略，另一方面打击暴恐势力、维护国家统一、保障区域发展。

（一）印控克什米尔武装力量部署与应用

武装力量是国家安全战略的主要执行者，镇戍印控克什米尔的印度武装力量被用以防止境外入侵与叛乱，由正规军队、准军事部队组成。

1.正规军事武装力量，国土防卫核心组成

军队是国家防范和制止外来入侵与内部颠覆、直接用于维护国家安全的骨干力量，是传统意义上维护国家安全的力量的基本部分，是国家安全建设最重要的内容。实现克什米尔地区的国防安全的任务由印度陆军北部军区（Northern Command）以及印度西部空军司令部承担。

北方军区所在位置边境冲突尤其严重，该区域绝对大多数单位都参加过同巴基斯坦的局部冲突。第十四军主要负责拉达克和卡吉尔。其第三步兵师于1962年10月在拉达克成立，参加过1965年印巴战争、1999年卡吉尔冲突；其第八山地师是1999年卡吉尔战争（Vijay行动）的主力部队。1972年6月，第15军总部迁移至斯利那加负责克什米尔山谷和拉达克。其第十九师参加过第二、第三次印巴战争。Vijay行动之后，第15军全权负责克什米尔山谷。第十六军由五个师、三个独立装甲旅、一个炮兵旅组成，驻守查谟地区，具备快速反应能力。

西部空军司令部的防区在1962年中印边境战争后定形，克什米尔位于其防区北缘。该军区的永久性机场是阿达姆布尔、安巴拉、阿凡提布尔、昌迪加尔、哈尔瓦拉、印丹、列城、帕拉姆、帕坦佐特和斯利那加，在阿姆里萨、巴丁达、瑟尔萨和乌达姆布尔设有前沿空军基地。目前该区域下属空军单位有丰富的作战经验。比如：第37战斗飞行中队参加过果阿收复作战，第17飞行中队参加过卡吉尔冲突。

2.准军事武装力量，边境稳定支撑结构

警察是维护国家内部安全的主要力量，是国家安全建设的重要内容。印度当局在克什米尔地区设置庞大的准军事部队，执行在该邦维稳，协助军队戍边的任务。当地准军事力量主要由内政部统辖，由以下单位组成：

（1）边境安全部队

边境安全部队（BSF）是印度主要的中央武装警察部队，核心职责是保卫印巴边境安全。成立之后，边境安全部队一直部署在印控克什米尔以协助正规军作战并打击叛乱运动。2002年以后该部队主要负责边境守卫，将镇压叛乱的任务移交给中央后备警察部队。

（2）中央后备警察部队

中央后备警察部队（CRPF）是印度规模最大的中央武装警察部队。该部队主要任务是“切实有效地维护法治，治安和内部安全，维护国家廉政，维护社会和谐与发展，维护宪法至上”，在实际行动中主要是协助各级警察维持法律秩序、镇压叛乱、保障印度大选。

（3）印度-西藏边境警察部队

印度-西藏边境警察部队成立于1962年中印边境战争后，职能主要是维护同中印边界印方安全，发现和预防危险行为；打击非法移民、走私和犯罪；为受委托设施、银行和人员提供安全保障；应急维持区域秩序。该部队目前还负责打击恐怖主义、保护高原山地环境、山地救援等新任务。

（4）克什米尔国民警卫队

在1962年中印边境战争爆发后，印度着手组建国民警卫队(Home guard)。印控克什米尔国民警卫队人员来自民间，所有18至50岁的印度公民都有资格参加，通常服役三到五年。在当地，该部队的任务是辅助警察维护法律和秩序和内部安全，帮助社区在如空袭、火灾、风暴、地震、流行病等情况下提供基本社会服务，行使民防职责。此外在该邦，还组建了国民警卫队边防营以协助边境安全部队。

（二）印控克什米尔边境管理措施

为抓好边界管理，当前在查谟和克什米尔地区，印度政府已采取了数项措施，主要包括在修建隔离墙、哨所和战略公路，并同中巴两国开展双边安全合作。

1.边境管理设施建设

边境隔离墙属于边境警戒设施。为制止印巴边界渗透、走私和其他违法活动，印度政府于20世纪80年代开始沿边境建造围栏，并于2004年9月完成控制线区域围栏的布设（期间偶有放缓甚至中断）。该围栏以铁丝网为主，其中在克什米尔控制线一带隔离墙由双排栅栏和电网组成，围栏之间布有地雷。并配备有传感器、热成像设备，照明系统和警报网络。它们有助于边防部队拦截渗透者，对减少非法越境行为起到了较大作用。

为改善中印边境基建情况以有效调动部队，2013年印度政府投入193.7亿卢比建设73条沿边公路，其西线主要分布在印控克什米尔境内。截至2016年12月31日，其中7条的建设工作已经完成，还有20条道路正在建设中。

2.开展双边安全合作

为解决克什米尔地区和整个边境的安全问题，印度与中国、巴基斯坦进行过多次接触，取得了一系列成果。

早在第一次印巴战争结束后，印巴两国就签署了《卡拉奇协定》以解决在印控克什米尔设立停火线的问题，标志着印巴安全合作的起步。1960年两国签署了《印度和巴基斯坦关于结束印度—西巴基斯坦边境地区争端和事件的程序的协定》，第二次印巴战争后两国签署《印度和巴基斯坦关于古吉拉特 - 西巴基斯坦边境停火和恢复现状的协定》，并为巩固停火成果进一步签署《塔什干宣言》，第三次印巴战争后印巴间又签署了《西姆拉协定》。在1999年初双方签署了《印度和巴基斯坦政府之间的谅解备忘录》《印度和巴基斯坦政府之间的联合声明》和《拉合尔宣言》，对双边关系正常化和核武器及裁军问题的共识予以确认。但受内外力量干涉，这些协定并没能被很好地执行，克什米尔地区长期处于战争边缘。

中国和印度之间在边境问题上达成的安全协定相对较少，但合作潜力较大。1993年两国签订《印中边境地区沿实际控制线维持和平与宁静的协定》，1996年两国签订《印中关于印中边境实际控制线军事领域建立信任措施的协定》。进入新时期，中印边境互动频次上升，于2005年签订了《中印关于沿着中印边境地区实际控制线实施军事领域建立信任措施的方式的中印议定书》，于2012年签订了《关于建立印中边界问题磋商和协调工作机制的协定》，于2013年签订了《印中边防合作协议》。

总体而言，印度在印控克什米尔及全国边境安全问题上与中巴两国达成了众多协定，对共同打击边境犯罪和叛乱势力有利，但是近年来受地区局势变动影响，也对协议的执行构成新的挑战。

四、宏观层面：印控克什米尔边疆安全战略

当前，印度中央政府在印控克什米尔强化边境安全的举措，是边疆治理的一个部分，受该地区边疆安全治理战略的指导，又受更高层次上印度的国家安全战略影响。印度的国家安全战略于九十年代中期以后成型，包括对威胁因素的分析、对安全战略目标的设定、对安全战略手段的计划。该战略将来自中国和巴基斯坦的安全威胁视作周边主要不稳定因素：巴基斯坦属于现实的威胁因素，中国则属于在战略层面产生更大威胁的对象。战略目标主要是在南亚次大陆及印度洋区域取得支配地位，进而谋求成为世界大国。其主要手段涉及政治、经济、科技等多个方面，但核心是军事手段。作为总体安全战略的内在组成，印控克什米尔的边疆安全战略在不断变化的环境中，其战略目标保持稳定，但具体的问题及解决方法有新的变化，这体现在周边安全与内部安全的两个方面。

（一）印控克什米尔周边安全战略

二十一世纪初期，印度国防部认为全球环境总体稳定，但恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散是国际安全问题的核心，也是印度最主要的安全问题。外交手段将是印度主要的应对方式，但外交必须得到军事力量支持。印度的战略和安全利益依靠海陆空力量和可靠的核威慑实现。其武装力量将保持防御态势，拒绝参与军备竞赛，承诺不首先使用核武器，暂停核试验，实行最低限度的可靠核威慑。这一时期印度致力通过积极防御、单方面克制、建立话机制以及扩大双边互动来维护地区的稳定。

2017年，印度国防部重新描述当前国际安全环境特点：迅速变化、持续动荡和存在大量不稳定因素是主要形势，且主要大国的政策和行动具有不确定性。同一时期，印度开始高度重视国家安全环境分析判断，强调非传统安全问题对全球安全的威胁，重视来自“周边国家”国家的安全挑战。面对南亚局势演变，印度加快军队人事与部署调整，提高军工自主化程度，继续进行军事现代化改革，对外加快开展防务外交、合作军演以应对新的威胁，维护区域和国际和平。

在印控克什米尔，为实现其国家安全战略，印度政府表现出对实际控制范围的极高重视，又尝试扩大区域战略优势。针对中巴边界的不同情况，又制定了具体的战略。

1.查谟和克什米尔东线：立足防御威慑，谋求积极前进

印度对中国的安全战略在十余年间大体保持平稳。2005年前后，印度官方评价中国为一个追求快速现代化的区域大国。这一时期印中关系进入高层对话下的全面发展阶段，在保持边境和平、加强军事互信、处理边界分歧、建构边界问题总体解决框架方面取得了较大进展。同时，印度对中国军事现代化进程、同巴基斯坦的防务合作保持警惕，在边境地区还在继续监测中国军事基础设施建设。而在2014年往后，印度虽承认对双边友好合作的愿景，但更强调对中国在印度周边活动及影响力保持警惕，防止不利的战略变动。2016年末，印度国防部进一步表示印度十分关注中国军队改革和对外战略调整，其中通过巴控克什米尔的“中巴经济走廊”建设与中国在南海活动对印度向马六甲以东扩大势力范围的影响受到重点关注。另外，由于中印之间实力差距的持续拉大、印度国内民族主义势力推动对外“强硬”路线影响，中印之间安全合作的基础在近年持续削弱。总的来看，印度长期将中国作为假想敌，近年来其防备态势更加明显；但从两国现实及长远利益的角度来看，印度仍对中国坚持务实为主的合作态度。

2.查谟和克什米尔西线：奉行慑服战略

印度对巴基斯坦的安全战略在最近十年受两国关系影响，出现过起伏。2003年两国实现在克什米尔地区的停火，穆沙拉夫总统于2004年承诺巴基斯坦不支持本国领土上的恐怖主义活动，此后两国开始推进正常化交往，边境出现缓和态势。印度对两国高层协商、民间交往的成果表示赞同，又对巴基斯坦的安全活动保持高度紧张：对印度怀疑巴基斯坦参与反恐战争的意图与诚意；对巴基斯坦扩军行为，印度担忧对该地区实力平衡的影响。十年中，两国持续推进邦交正常化，又多次出现对立情绪。虽在2014年莫迪就任总理初期，两国互表友好，但实质问题解决缓慢。2016年印国防部表示：巴基斯坦政治形势依然脆弱，经济发展严重不平衡；社会被地域种族冲突撕裂，安全局势改善鲜有成效；军事力量依旧在扩张，越境袭击事件持续发生。

总的来看，印度将巴基斯坦长期视作现实安全威胁；由于印度常规力量的发展，采取积极的国防政策，能在一定程度上满足其安全心理；但由于两国同为拥核国，核威慑的存在又将加重印度的安全焦虑。因此，印度短期战略主要是开展双方心理承受范围之内的行动，稳定地区形势，长期将以综合国力全方面压制实现对巴基斯坦的总体威慑。军事部署则是充分利用停火线突向伊斯兰堡的特点和当地有利地形，在克什米尔谷地，主要部署山地轻步兵；在接近印度河平原的查谟地区，主要部署突击部队；全区域覆盖入昌迪加尔等机场空军战半径，以确保能有效打击巴基斯坦腹地。使得印军在谷地呈防御姿态，而在查谟形成极强的进攻态势：大规模冲突发生后，谷地驻军可在空军的支援下依托山地进行防御，之后寻找机会扩大实控范围；查谟方面的突击部队将同西部军区的重兵集团防止战火内引，进而开展三军协同作战向巴基斯坦战略要地反击；最终在国际社会进行干涉之前实现停火，以求保障既得利益。

（二）印控克什米尔内部安全战略

由于巴基斯坦境内暴恐势力训练营并未得到有效清剿，越境渗透问题一直存在，一度好转的地区安全形势在2012年后快速恶化。当前，越境暴力活动成为影响内部安全的最突出隐患，此外，分离主义叛乱作为另一大长期存在的威胁性因素也备受关注。

为使地区安全问题得到较好解决，在最近十年，印度政府逐渐推出一揽子应对措施：统一指挥，以查谟和克什米尔首席部长为核心，与邦政府、军队、安全部队及其他安全机构高级代表合作；内政部直接与邦政府、安全部队和国防部进行合作，密切监测安全局势；军队与安全部队配合地方警察打击暴恐行为；补贴邦政府在各项安全措施上的支出，大力支持保障地区选举。

为避免安全局势再次恶化，印度政府还在其他领域内开展行动，以切实保障民生、民权，将区域矛盾纳入法律体系中解决。这些行动包括：(1)加快社会发展，建设基础设施，创造就业、创收机会，均衡提高该邦居民生活质量；(2)发起对话，增进互信，在停火线双边开展民间交往等。目前来看，这些做法具有较强的务实性，反映出其安全重心正由实现社会稳定，向其他领域转移。

五、结论

长期以来，查谟和克什米尔地区饱受领土主权纠纷、分离主义运动、暴力恐怖破坏等安全问题困扰。为此，印度在该地实行以武装镇戍为主的边疆安全治理措施，以军队防备军事入侵，运用准军事部队着力重建内部治安秩序。同时，印度还加大边境管理的投入力度，注重改善基础设施、开展安全合作。当前，印度在该地区仍奉行“稳定局势为主”的安全战略，呈现出对外威慑与合作并存的态势：既着重经略实控区域，又尽可能增加战略优势；对内综合施政，为恢复地区以民政为主提供基础。

这种边疆安全战略具有层次性，既包含对安全形势、需求演变的适应，又反映出印度边疆安全思想的变革：由传统硬边疆安全向软边疆安全延伸，提高暴力机关在软边疆领域活动力度。鉴于印度对硬边疆的长期经营未有效实现区域稳定，软边疆建设的加强或有助于为维护区域安全提供新渠道。当然，考虑到地区矛盾的复杂性，对该战略的积极变化需进一步观察，同时提防其残余的消极因素，以防冲突历史重演。